VII SA/Wa 486/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1pkt 1 w zw. Z art. 127 § 3Kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.267) po rozpatrzeniu wniosku J. S. i T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia, nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...]; uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] (wnoszącą sprzeciw wobec wniesionego przez K. G. zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oranżerii o powierzchni 7 m2, na terenie działki nr ewidencyjny [...], położonej w P. przy ul. R.), i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji – utrzymał w mocy objętą wnioskiem decyzję z dnia [...] października 2013 r. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja będąca przedmiotem weryfikacji została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Zaskarżona decyzja nie wypełnia także - wbrew zarzutowi Skarżących - przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ podał, że zgodnie z orzecznictwem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 09 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 463/99). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. VII SA/Wa 513/05), a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony - miałyby być one dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym nieusprawiedliwiona. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r" Nr 243, poz. 1623, według stanu na dzień 20 grudnia 2012 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powyższy przepis stanowi wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ratio legis takiej regulacji było wyłączenie powyższych robót budowlanych od pełnej regulacji prawnej w postaci pozwolenia na budowę, nie mniej jednak celem ustawodawcy nie jest zwolnienie ich spod regulacji Prawa budowlanego w ogóle, bowiem zastosowanie znajdzie tu art. 30 Prawa budowlanego, który reguluje instytucję zgłoszenia. W rezultacie realizacja robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie z w/w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, w prawie budowlanym brak jest legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Zatem należy posłużyć się definicją słownikową według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne. Natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie. Stosując konstrukcję definicji nawiasowej, poprzez zapis "przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)" ustawodawca pojęcie "oranżerii" zrównoważył z pojęciem "ogród zimowy". Zatem należy przyjąć, że ustawodawca użył słowa oranżeria, które w języku potocznym nie jest dość rozpowszechnione, wobec czego w nawiasie podał wyraz, będący objaśnieniem, dla uzyskania komunikatywności tekstu. Reasumując powyższe, oranżerią może być również pomieszczenie wykonane na tarasie budynku. Do takiego samego wniosku, prowadzi też odwołanie się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zatem ustawodawca coraz to bardziej liberalizuje obowiązujące regulacje prawne odnośnie możliwości uzyskania zgłoszenia ułatwiając inwestorom zabudowę ich nieruchomości prostymi obiektami. Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych. Ponadto, zgodnie z w/w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 nr powierzchni działki. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ograniczenie budowy na podstawie zgłoszenia takich obiektów jak przydomowe oranżerie, dotyczy jedynie sytuacji, gdy budowli takich jest więcej niż jedna. Ograniczenie powierzchni działki nie obowiązuje natomiast, gdy inwestor zamierza wybudować jeden z obiektów wskazanych w tym przepisie. Skoro ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem minimalnej powierzchni działki dla dwóch obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to oznacza, że dla jednego takiego obiektu żadnych ograniczeń powierzchni działki nie wprowadził. Z powyższego wynika, iż w przypadku budowy jednego obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest wymagane pozwolenie na budowę, bez względu na powierzchnię działki. Wystarcza wtedy uproszczona forma postępowania, jaką jest zgłoszenie budowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1098/07). Ponadto wskazać, należy, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się tylko do budowy określonych w nim obiektów, których na działce do 500 m2 nie może powstać więcej niż dwa. Brak jest w w/w przepisie jakiegokolwiek zastrzeżenia co do tego, iż inwestor, mając już na działce do 500 m2 dom, nie może jeszcze na niej wybudować obiektu określonego w powyższym unormowaniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/G1 1267/10). Z analizy akt wynika, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę przydomowej oranżerii - ogrodu zimowego, na części istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym położnym na terenie działki nr ewid. [...], przy ul. R. w P.. Przedmiotowa inwestycja obejmuje zabudowę części powierzchni tarasu, poprzez wykonanie aluminiowej konstrukcji wypełnionej szybami. Powierzchnia objętej zgłoszeniem przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) wynosi ok. 7 m2. Powierzchnia działki, na której zaprojektowany został w/w obiekt wynosi ok. 350 m2 Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "analiza materiału dowodowego nie wskazuje, aby na działce inwestycyjnej nr ewid. [...], znajdowała się inna inwestycja (oranżeria / ogród zimowy) objęta procedurą zgłoszeniową, aniżeli przedmiotowa. Ponadto, odnosząc się do żądania skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadzenia na działce inwestycyjnej wizji lokalnej z ich udziałem, organ wskazał iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organu stopnia podstawowego. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, a więc GINB nie ma prawnej możliwości przeprowadzenia wizji lokalnej na działce inwestycyjnej, celem poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w niniejszym postępowaniu nieważnościowym badaniu podlega wyłącznie sposób zaprojektowania inwestycji, zatem kwestia prawidłowości jej wykonania pozostaje bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Oględziny (wizja lokalna) mogą być dokonane wyłącznie w celu zbadania tego jak obiekt został wykonany, a nie jak został zaprojektowany. Jednocześnie stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydal decyzję, może stać się podstawą do wznowienia postępowania. Organem uprawnionym do ewentualnego wznowienia postępowania w omawianej sprawie jest stosownie do art. 150 § 1 Kpa, Wojewoda [...]. Wskazał ponadto że, ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie przesłanki nicważnościowej, jak i wznowieniowej. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04). Ponadto podkreślił że pomimo ogólnej tożsamości przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym i w trybie wznowieniowym tj. weryfikacji decyzji administracyjnej, w/w postępowania nadzwyczajne są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, a uruchomienie omawianych trybów, ma zasadniczo odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego' w weryfikowanej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą materialnoprawną z punktu o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Z kolei wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, jeżeli postępowanie w którym go wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 Kpa. Reasumując wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przez organ wojewódzki prawa. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. S. i T. S. wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi rażące naruszenie art. 29 ust 1 pkt z ustawy Prawo Budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych Dz. U. nr. 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia [...] października 2013 r. zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § A pkt 2 in fine k.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki skarżący powoływali się we wniosku, w tym zakresie zatem organ zobowiązany był przede wszystkim rozpoznać sprawę. Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Tak więc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia jedynie wtedy gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzorczym była decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] wnosząca wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oranżerii o powierzchni 7m2 i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art.1 pkt 2 w zw. Z art. 30 ust. 1pkt.1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie trybu zgłoszeniowego, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle przywołanego przepisu art.29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oranżerie (ogrody zimowe) nie musza być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przydomowa oranżeria o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane to obiekt, którego przepisy prawa budowlanego nie definiują bliżej, ale pojęciem tym się posługują umieszczając je w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane, a z art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika, że budowa takiego obiektu wymaga jedynie zgłoszenia. Wobec powyższego biorąc pod uwagę fakt iż przedmiotowe zgłoszenie obejmowało zamiar budowy jednego ogrodu zimowego o powierzchni 7 m2 na tarasie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o powierzchni ok. 350 m2 należy podzielić ocenę organu , że weryfikowana decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta wada nieważności. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulujący wymóg zachowania odległości budynków do granic sąsiedniej działki bowiem nie dotyczy on budynków usytuowanych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.