II SA/Kr 651/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A.D. i A.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy zwrotu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody [....] solidarnie na rzecz skarżących A.D. i A.M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia 30 lipca 2013 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A.D. , A.M. , T.J. i J.J. odmówił zwrotu działki nr [....] pow. 1031 m2, poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] obr. [....] [....] [....] na rzecz: A.D. , AM. , T.J. i J.J. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 12 marca 2007 r. nr [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem A.M. z dnia 1 września 2005 r. w którym wystąpiła o zwrot działki nr [....] o pow. 1031 m , obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. odpowiadającej wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działce nr [....] obr. [....] . Działka nr [....] w dacie wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność J.K. . Spadek po zmarłym J.K. nabyły: A.M. i J.J. po 1/2 części, spadek po zmarłej A.M. zd. K. nabyli: A.D. i A.M. po 1/2 części; spadek po zmarłej J.F. J. zd. K. nabyli synowie: J.J. i T.J. po 1/2 części. Wniosek złożony przez A.M. zmarłą w trakcie prowadzonego postępowania podtrzymali spadkobiercy: w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. - T.J. i J.J. , a w piśmie z dnia 21 maja 2009 r. - A.D. i A.M. Ustalono, iż działka nr [....] o po w. 996 m2 powstała z podziału działki nr [....] o pow. 3971 m2 na działki: nr [....] i nr [....] . Działka nr [....] została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 11 lipca 1975 r. zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [....] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 18 listopada 1969 r. nr [....] , z przeznaczeniem na cele przebudowy ulicy 29-go Listopada w K. Skarb Państwa jako właściciel działki nr [....] został wpisany, w księdze wieczystej w dniu 11 sierpnia 1975 r. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia 31 marca 1994 r. nr ks. rob. [....] , działka nr [....] o pow. 0,0996 ha zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [....] o pow. 0,1031 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] . Z prowadzonej dla ww. działki księgi wieczystej nr [....] wynika, że jej właścicielem jest Gmina K. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości, które muszą zostać spełnione łącznie są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych lub ich części, zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż pierwsze dwie przesłanki zostały spełnione. Natomiast wedle ustaleń poczynionych przez organ nie została spełniona przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia. Organ wskazał, że działka nr [....] wywłaszczona (nabyta) została umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [....] 1975 r. W umowie tej wskazano, że jest ona objęta planem realizacyjnym przebudowy ulicy 29 - go Listopada w K. , zgodnie z decyzją nr [....] Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 18 listopada 1969 r. nr [....] . Nie odnaleziono w archiwach materiałów jednoznacznie wskazujących na rolę nieruchomości w przebudowie ul. 29-go Listopada. Organ ustalił jednak, że w dniu 11 lipca 1975 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach obowiązującego Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego Uchwałą nr 117/VII/67 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 31 marca 1967 r., w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem O 169 KP II. "Dzielnica bilansowa "O" - były to tereny przeznaczone na główne arterie komunikacyjne (zwłaszcza o charakterze przelotowym) i na potrzeby węzła kolejowego, a także teren objęty międzywalem [....] - zostały wyłączone z poszczególnych dzielnic bilansowych i zebrane jako oddzielna dzielnica oznaczona symbolem "O". Symbole oznaczające w planie ogólnym poszczególne tereny należące do tej grupy zaczynają się od "O" jako symbolu dzielnicy bilansowej. Na wszystkich terenach należących do dzielnicy "O", jako przeznaczonych na komunikację (kołową lub szynową) względnie zalewowych - obowiązuje zakaz zabudowy, remontów kapitalnych i podziałów gruntów." Instytucje do których zwrócił się organ tj. Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. , Archiwum Państwowe w K. poinformowały, że nie posiadają w swoich archiwach dokumentów z lat 1973-1985 związanych z przebudową ulicy 29-Listopada w K. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, ustalono, że teren wnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. działki nr [....] stanowi pas gruntu równoległy do al. 29 - go Listopada porośnięty wysoką trawą, chwastami, krzewami i dziko rosnącymi drzewami. W granicach zachodniej i wschodniej widoczne są skarpy. W części południowej znajduje się fragment wybetonowanego przepustu oraz studzienka kanalizacyjna, a dalej ułożone są płyty betonowe porośnięte trawą i chwastami. Ponadto, przedstawiciel Gminy K. oświadczył, że: "teren działki znajduje się w poboczu drogi poza jej południowym fragmentem, który jest drogą." Organ ustalił, że nad terenem przedmiotowej nieruchomości przebiega kabel teletechniczny TP, przez działkę przebiega sieć energetyczna będąca w majątku [....] S.A., tj.: linia kablowa średniego napięcia ze ST. Trafo [....] wybudowana w 2008 r., na przedmiotowej nieruchomości MPWiK S.A. posiada sieć wodociągową przebudowaną w 1992 r. Ponadto organ wskazał, że w pismach z dnia 21 września 2005 r. i z dnia 28 stycznia 2010 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazał, iż działka nr [....] w całości zajęta jest pod pas drogowy al. 29 - go Listopada. Natomiast, z pisma Urzędu Miasta K. Wydział Skarbu Miasta z dnia 4 sierpnia 2009 r. nr: [....] wynika, iż część ww. działki stanowi pas drogowy ul. Banacha. Dodatkowo w piśmie z dnia 17 października 2011 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wyjaśnił, że działka nr [....] zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej - al. 29-go Listopada. Dodatkowo objęta jest ona Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód". Zgodnie z rysunkiem tego planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do Uchwały Nr CXIV/1540/10 Rady Miasta K. z dnia 20 października 2010 r., działka nr [....] znajduje się w liniach rozgraniczających tereny dróg publicznych - drogi główne (1KDG). Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. przekazał do akt sprawy dwa zdjęcia przedmiotowego terenu z dnia 22 sierpnia 1975 r. i z roku 1982. Na obydwóch zdjęciach widoczna jest al. 29 - go Listopada wraz z przebiegającym przez działkę nr [....] chodnikiem, biegnącym aż do ul. Banacha i dalej w kierunku centrum miasta, którego pozostałość jak można domniemywać stanowią płyty betonowe widoczne podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [....] lipca 2011 r. Ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. (http://planowame.um. [....] .pl) pozyskano zdjęcie satelitarne z 1965 r. terenu obejmującego działkę nr [....] z którego wynika, że w tym roku działka nie była zagospodarowana pod inwestycję al. 29- Listopada. Ponadto organ przytoczył zeznania świadków Z.M. i M.K. Organ wskazał, że z zeznań Z.M. wynika, że w latach 1975 -1985 na przedmiotowym terenie realizowano chodnik od ul. Banacha "do drugiej góry" tj. w stronę [....] . Ułożono płyty i wyglądało to estetycznie. Świadek nie pamiętał dokładnie roku budowy, dopuścił możliwość – na pytanie wnioskodawcy - że było to przed 1975 r., nie wiedział również kto go realizował. Świadek M.K. wskazała, że w 10 - letnim okresie po wywłaszczeniu na przedmiotowej działce znajdowała się aleja kasztanowa wzdłuż al. 29-go Listopada, było to około 5 drzew na bardzo długim odcinku oraz fragment chodnika od ulicy Banacha w stronę [....]. Na pytanie czy jest możliwe, że chodnik ten był położony przed rokiem 1975, świadek potwierdził taką możliwość. Organ podsumował, że świadkowie potwierdzili, że na działce nr [....] zrealizowano chodnik i fakt ten oboje sami umiejscawiali w przedziale czasowym od 1975 r. do 1985 r. Odnosząc się natomiast do fragmentu złożonych zeznań dotyczących ewentualnej realizacji chodnika przez rokiem 1975 wskazać należy, iż świadczą one jedynie o dopuszczeniu takiej możliwości przez świadków, jednakże tej okoliczności nie potwierdzają. Tak więc, w ocenie organu, zeznania świadków potwierdzają jedynie, że w latach 1975 - 1985 zrealizowano na tym terenie chodnik wzdłuż al. 29-go Listopada, co koresponduje z innymi zgromadzonymi dowodami. Nie można natomiast stwierdzić na ich podstawie, że chodnik ten istniał już przed datą wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości. Archiwum Narodowe przekazało informacje, że w swoich zasobach posiada m.in. arkusz [....] mapy [....] Zespołu Miejskiego w skali 1:2000 z roku 1978, przedstawiający przedmiotową nieruchomość. Na mapie widoczna jest al. 29 - go Listopada wraz z biegnącym wzdłuż niej od ul. Banacha w stronę [....] rowem i za nim położonym chodnikiem m.in. przez działkę nr [....] oraz istniejącymi drzewami. Przedstawione na mapie symbole zgodne są z instrukcją techniczną K-1.3 obowiązującą w dacie sporządzania mapy tj. 20 czerwca 1978 r. i zostały na jej podstawie odczytane. W świetle powyższego organ stwierdził, że na przedmiotowym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako przebudowa al. 29 - go Listopada, gdyż działka nr [....] stanowiła pas ziemi pomiędzy nieruchomością sąsiednią a wyasfaltowaną jezdnią i w okresie 10 lat od momentu wywłaszczenia istniał na niej chodnik co potwierdzają zeznania świadków, zdjęcia fotogrametryczne oraz mapa sytuacyjno - wysokościowa z roku 1978. Jej zagospodarowanie w latach 1975 - 1985 zgodne jest również z definicją pobocza określoną w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137). Organ odwołał się także do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Odwołanie od ww. decyzji złożyła A.D. , wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kpa w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, iż na przedmiotowej nieruchomości w latach 1975-1985 zrealizowano inwestycję zaplanowaną w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie odwołującej się, pozyskane przez organ I instancji dowody, w szczególności zeznania świadków i materiał zdjęciowy pozwalają na stwierdzenie, iż wskazany w uzasadnieniu decyzji chodnik, który miałby stanowić realizację celu wywłaszczenia, powstał faktycznie przed datą wywłaszczenia, zatem na terenie nieruchomości nie miała miejsca żadna inwestycja. Ponadto wskazała, że przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą faktycznej realizacji celu, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji. Zwróciła uwagę na ustalenia wynikające z oględzin terenu, podczas których stwierdzono, iż teren działki porośnięty jest wysoką trawą, chwastami i dziko rosnącymi drzewami, a co za tym idzie - teren tak wyglądający nie może stanowić pobocza wchodzącego w skład drogi. Wojewoda [....] decyzją z dnia 6 lutego 2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja Starosty K. jest prawidłowa. Potwierdził ustalenie organu I instancji, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. W kwestii trzeciej przesłanki wskazał, że konieczne jest możliwie najbardziej precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalenie czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. przesłanki zbędności nieruchomości nie muszą być spełnione łącznie. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Organ I instancji nie odnalazł w archiwach materiałów jednoznacznie wskazujących na rzeczywistą rolę w przebudowie ul. 29-go Listopada zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości (w tym zwłaszcza decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [....] Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 18 listopada 1969 r. znak [....] ), natomiast pozyskał z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. informację, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia 31 marca 1967 r. nr [....] , w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "O 169 KP II". Art. 2 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowił, że przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stale i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Z kolei przez "budowę" w myśl obowiązujących wówczas przepisów należało rozumieć: "wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę" (art. 2 ust. 2). Przepisy powołanej ustawy nie zawierały natomiast legalnej definicji pojęcia "przebudowa", jednakże zgodnie z jej art. 3 obiekty budowlane mogły być budowane (w tym przebudowywane) wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Posiłkowo organ II instancji odwołał się więc aktualnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2013, poz. 1409) i zawartej w art. 3 pkt 7a definicji "przebudowy". Z kolei stosownie do treści art. 18 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 1962 r. Nr 20, poz. 90 ze zm.) "pasem drogowym" jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przy należnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. Na koniec organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. z 1961 r. Nr 53, poz. 295 ze zm.), przez drogę należało rozumieć drogę publiczną, tj. jezdnię drogi, ulicy, placu, wydzielonego miejsca postoju pojazdów, mostu, wiaduktu, tunelu, przepustu, łącznie z poboczem, chodnikiem lub ścieżką, zaś chodnik lub ścieżka mogły stanowić samodzielną drogę. W kontekście tych regulacji prawnych zasadnym było, w ocenie organu odwoławczego, powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty K. na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 21/06, że pas drogowy jest integralnie związany z drogą, w związku z czym realizacja chodnika na przedmiotowej nieruchomości położonej w poboczu ulicy 29-Listopada, wzdłuż której przebiegał również rów melioracyjny (zgodnie z pozyskanym przez organ I instancji arkuszem [....] mapy K. Zespołu Miejskiego w skali 1:2000 z 1978 r., a więc trzy lata od daty wywłaszczenia) oraz przydrożna roślinność (jak zeznała M.K. znajdowała się tam aleja kasztanowa wzdłuż [....] (około 5 drzew) na bardzo długim odcinku oraz fragment chodnika od ulicy Banacha w stronę [....] ), mieściła się w celu wywłaszczenia określonym jako przebudowa ulicy 29-Listopada w K. Z pozyskanych przez organ I instancji dowodów z zeznań świadków oraz pozostałych dowodów w postaci: zdjęcia satelitarnego z 1965 r., zdjęć lotniczych z lat 1975 i 1982 oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1978 r., wynika, że omawiany chodnik powstał w 1975 r. Organ odwoławczy podkreślił znaczny upływ czasu od tej daty oraz fakt, iż wybudowanie chodnika samo w sobie nie wymaga długotrwałych prac, konkludując, że ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe, a świadkowie wskazali jedynie na możliwość powstania na tym terenie omawianego chodnika przed 1975 r. A.D. i A.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a to przez: błędną interpretację przesłanek wymienionych w powołanym przepisie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i uznanie w wyniku tego przez organ, iż cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, pomimo szeregu okoliczności faktycznych sprawy budzących poważne wątpliwości co do okresu, w którym rzekoma inwestycja miała powstać, a także kwestii zbędności na cel w świetle zebranego materiału dowodowego co do powoływanych przez organ faktów, a przez to błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; - art. 7 i 77 §1, art. 8, art. 11 oraz art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to: nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, niewyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie zapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, złamanie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej a także odmowa oraz arbitralne i niczym nie uzasadnione załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem skarżącego, podczas gdy nie przemawiał za tym uzasadniony interes społeczny, ani też nie przekraczało to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków; W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie upływ terminu będzie liczyć od 11 lipca 1975 r. Oznacza to, że zrealizowanie celu publicznego musiałby nastąpić między 11 lipca 1975 r. a 11 lipca 1985 r. Podkreślili, że od momentu wydania poprzedniej -uchylonej - decyzji Starosty K. z 12 października 2010 roku jedynym nowym dokumentem uzyskanym przez ten organ jest kserokopia arkuszu [....] mapy [....] Zespołu Miejskiego, który jedynie stwierdza fakt istnienia tego chodnika w roku 1978. Ponadto z zeznań świadków zgodnie wynika, iż mógł on zostać wykonany przed rokiem 1975. Organ II instancji w zakresie postępowania dowodowego poprzestał właściwie na ustaleniu, iż w jego opinii wszelkie działania Starosty były prawidłowe. Ponadto zdjęcia lotnicze uzyskane z zasobów COGDiK w W. , uwidoczniają jaśniejszy pas gruntu, który może być omawianym chodnikiem. Z uwagi na fakt, iż obydwa zdjęcia prezentują niemalże identyczny stan nieruchomości, a także ze względu na okoliczność, iż pierwsze ze wskazanych zdjęć zostało zrobione zaledwie miesiąc po tym, jak została przeniesiona własność nieruchomości, w ocenie skarżących, zdają się one potwierdzać tezę, iż chodnik ten istniał jeszcze przed podpisaniem umowy sprzedaży wywłaszczonej działki. Ponadto skarżące zauważyły, że w toku oględzin nieruchomość prezentowała stan wyjątkowo zaniedbany. Analizując zdjęcia lotnicze z lat 1975 i 1982 można także dostrzec, iż na drugim z nich nieruchomość prezentuje się już znacznie gorzej niż 7 lat wcześniej. Teren zaczął zarastać, trawa była niekoszona. W przypadku realizowania inwestycji działka powinna wyglądać inaczej. Tymczasem działką od momentu nabycia nikt właściwie się nie zajmował. Obecnie na jej terenie nie ma już nawet chodnika - pozostały po nim jedynie pozarastane betonowe płyty. Wreszcie skoro celem inwestycji miała być przebudowa al. 29-go Listopada, to takie zamierzenie powinno być udokumentowane w archiwach kilku organów, do których właściwości należą sprawy funkcjonowania dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem art.7 i 77 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To samo odnieść należy do decyzji organu i instancji. Organ, stosownie do treści art. 7 K.p.a. zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Pomimo prowadzenia postępowania od 2005 r., organ nadal nie zebrał w należyty sposób materiału dowodowego. Niewątpliwie istotnym dowodem w sprawie, a to dla ustalenia celu wywłaszczenia, była decyzja nr [....] wydana przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 18 listopada 1969 r. nr [....] , o której mowa w akcie notarialnym z dnia 11.07.1975 r. (k.7 akt administracyjnych). Jak wynika z treści tego aktu, do umowy za Skarb Państwa przystąpiła osoba działająca w imieniu Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni. W pierwszej kolejności należało zatem sprawdzić, czy poszukiwana decyzja nie została dołączona do zbioru dokumentów księgi wieczystej, ewentualnie ustalić następstwo po Miejskim Zarządzie Dróg i Zieleni i do tej jednostki zwrócić się o przedłożenie koniecznych dokumentów. Jak wynika z k.129 postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni. Tymczasem organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. (k.230) tylko o akta z lat 1973 – 1985 dotyczące przebudowy ulicy 29 – go Listopada. Nadto zauważyć należy, że w piśmie z dnia 27.10.2011 r. (k.243) Archiwum Państwowe w K./ zasugerowało do jakich jednostek należy zwrócić się o informacje. Organ wszystkich wskazanych możliwości nie wykorzystał. Organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy działka nr [....] stanowi pas drogowy ul. [....] . Starosta przytoczył wzajemnie sprzeczne pisma ZIKiT i UMK (k.91, k.25, k.124 akt administracyjnych). Organ odwoławczy z kolei ustalił, że realizacja chodnika miała miejsce w "poboczu" ulicy [....] . Ustalenie tej okoliczności jest niezwykle istotne i organ nie powinien przy jej ustalaniu opierać się wyłącznie na twierdzeniach jednostek (zresztą wzajemnie sprzecznych), do których się zwrócił, przesyłając im kserokopie mapy z prośbą o zakreślenie na nich pasa drogowego. Taki sposób zbierania materiału dowodowego nie jest właściwy. Skoro, zgodnie z art.18 ust.1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r o drogach publicznych (Dz.U.1962.20.90), pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne, to istotą tej definicji jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. W celu określenia granic pasa drogowego niezbędnym było przedłożenie mapy gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu i wykazanie, że w tych liniach granicznych zlokalizowane są n.p.: jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne. Na gruncie ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych dla określenia granic pasa drogowego konieczne było zaznaczenie linii granicznych zawierających wewnątrz: drogę, ewentualnie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Oznaczenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Wreszcie, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, symbolem "dr" oznacza się drogi, a w myśl załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Nadto, pomimo przeprowadzenia dwukrotnych oględzin, organ I instancji nie sporządził z nich szkicu, a sformułowania zawarte w protokołach są mało precyzyjne. W protokole w dniu [....] .2009 r. odnotowano bowiem: "w części południowej (granica) przecina przepust betonowy", "około 45 m od narożnika południowo-zachodniego znajduje się fragment baneru reklamowego wspartego na 3 słupach metalowych, w granicach działki znajduje się jeden", "w części południowej na odcinku około 20 m widoczne płyty chodnikowe betonowe", "w dalszej części działki nr [....] chodnik nie istnieje", "przedstawiciel ZIKiT oznajmia, iż nie jest to jednoznaczne". Okoliczności te należało ustalić, a wyniki oględzin zaznaczyć na szkicu. Niewątpliwie dla określenia granic pasa drogowego istotnym jest ustalenie, w jakiej odległości od jezdni znajdują się pozostałości chodnika. Przy protokole pierwszych oględzin (k.110) znajduje się mapa z pieczęcią stwierdzenia zgodności z oryginałem z dnia 15.09.2009 r. z zaznaczeniem sekcji mapy : 823 D – 2. Na mapie tej na wysokości oznaczenia "[....] " znajduje się opis "ch. bet.". Istotne zatem było ustalenie daty powstania tej mapy i daty umieszczenia tego oznaczenia. Podczas oględzin w dniu 8.07.2011 r. sporządzono prawie identycznie brzmiący protokół (k.217). W decyzji kasacyjnej z dnia 7.04.2011 r. (k.192) Wojewoda [....] zalecił dołączenie dokumentacji wywłaszczeniowej, gdyż do wniosku o wywłaszczenie należało przedłożyć w szczególności decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zalecenia tego organ I instancji nie wykonał, chociaż prowadzić ono mogło do uzyskania decyzji z 1969 r., niezwykle przecież istotnej dla określenia celu wywłaszczenia. Nie wiadomo, co dokładnie przedstawiają zdjęcia z k.275 i 276. W piśmie z dnia 27.06.2012 r. (k.301) wskazano wprawdzie, że obrazują one działkę nr [....] , ale granice tej działki nie zostały na zdjęciach wrysowane i trudno ocenić co przedstawiają białe linie widoczne na tych zdjęciach. Organ I instancji ustalenia, że na działce nr [....] znajdował się chodnik, dokonał m.in. na podstawie kserokopii arkusza [....] mapy [....] Zespołu Miejskiego w skali 1:2000 z roku 1978, przedstawiającego przedmiotową nieruchomość Na mapie widoczna jest al. 29 - go Listopada wraz z biegnącym wzdłuż niej od ul. [....] w stronę [....] rowem i za nim położonym chodnikiem m.in. przez działkę nr [....] oraz istniejącymi drzewami. Przedstawione na mapie symbole zgodne są z instrukcją techniczną K-1.3 obowiązującą w dacie sporządzania mapy tj. 20 czerwca 1978 r. i zostały na jej podstawie odczytane. Stwierdzić zatem należy, że na karcie 351 akt administracyjnych znajduje się kserokopia tej mapy, na której zaznaczono [....] i [....] . Po zachodniej stronie [....] , wzdłuż tej drogie znajdują się równoległe cztery linie zaznaczone przerywaną kreską. Z oznaczeń tych nie wynika, że przedstawiają one chodnik betonowy. Dopiero na mapie późniejszej (pieczęć z 15 września 2009 r. - k.110) wprowadzono oznaczenia "j. asf.", "ch. bet". Zastrzeżenia budzi również ustalenie faktów na podstawie zeznań 2 świadków. Protokoły ich przesłuchań, przeprowadzonych w siedzibie organu, zamiast na gruncie, świadczą o nieumiejętnym i mało dociekliwym zadawaniu pytań. Dla przykładu można tylko przytoczyć fragment zeznania Z.M. : "chodniki robiono całościowo od pierwszej góry dalej aż na trzecią górę". Gdyby zadano świadkowi dodatkowe pytania, może organowi udałoby się ustalić co się pod tymi słowami kryje. Powyższe świadczy o niewłaściwym zebraniu przez organ I instancji materiału dowodowego. Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do powyższych wskazówek i prawidłowe zebranie materiału dowodowego. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (data wejścia w życie aktualnego brzmienia przepisu), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wyjaśnił Trybunał nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 pkt 1 lit c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a