II SA/Gl 429/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej zwanej ustawą) decyzją z dnia [...]r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę W. z dniem [...]r. własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną – ul. [...], położonej w W., obręb 0001 W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o pow. 0,0151 ha, powstałej w wyniku zmian gruntowych działki nr 2, opisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., stanowiącej w dniu [...] r. współwłasność E. R., W. R. i R. R. Wnioskami z dnia 4 listopada 2013 r., przekazanymi Staroście [...] zgodnie z właściwością przez Prezydenta Miasta W. przy piśmie z dnia [...]r., E. R. i W. R. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z tytułu zajęcia pod drogę publiczną. Po rozpoznaniu tych wniosków Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty powyższego odszkodowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 73 ust. 4 ustawy wyjaśniając, że przepis ten stanowi, że wniosek o odszkodowanie winien być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem organu pierwszej instancji, wskazany przez ustawodawcę termin składania wniosków ma charakter terminu zawitego, który jest nieprzywracalny. Nadto, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (Dz.U. Nr 160, poz. 1275) orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej Konstytucją). Tymczasem wnioski E. R. i W. R. wpłynęły do organu w dniu 19 listopada 2013 r., a zatem po upływie powyższego terminu, co oznacza, że roszczenie wygasło. W odwołaniach od tej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że wydane rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe, sprzeczne z dobrymi zwyczajami i zasadami współżycia społecznego. Ich zdaniem możliwość ubiegania się o odszkodowanie nie powinna być ograniczona czasowo, gdyż takie działanie narusza prawo własności. Wojewoda [...] odwołań tych nie uwzględnił i decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne została unormowana w art. 73 ustawy oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowania ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Wojewoda [...] ustalił, że wnioski E. R. i W. R. zostały złożone po upływie ustawowego terminu wobec tego roszczenie o odszkodowanie wygasło. Nawiązując do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 33/07, Wojewoda [...] wskazał m.in., że wszystkie osoby, które utraciły własność na mocy art. 73 powołanej ustawy miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. ) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia do wojewody o potwierdzenie przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (Dz.U. Nr 115, poz. 674) potwierdzający powyższe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. E. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie. W skardze poniesione zostały zarzuty naruszenia: art. 2, art. 64 i art. 77 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, że złożenie wniosku w ustawowym terminie nie było możliwe, gdyż nie było wiadomo, czy grunt został faktycznie zajęty pod drogę publiczną, a jeżeli tak to jaka jego część (właściciele nie otrzymali żadnych decyzji). Działka nr 1 nie była wówczas wydzielona, toczyło się także postępowanie spadkowe po pierwotnych właścicielach nieruchomości. Zdaniem skarżącej wynikające z art. 73 ust. 4 ustawy, ograniczenie terminu do składania wniosków o wypłatę odszkodowania narusza prawo do ochrony własności przewidziane w art. 64 Konstytucji. Skarżąca nie zgodziła się także z tym, że odszkodowanie ustalane jest wyłącznie na wniosek właściciela, a nie z urzędu. Według jej oceny Państwo powinno wziąć na siebie obowiązek realnego a nie tylko iluzorycznego zapewnienia odszkodowania za odebrany grunt. Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 77 Konstytucji, podnosząc, że działanie organów w oparciu o ustawę nie zmienia faktu, iż naruszone został normy podstawowe wynikające z konstytucji oraz prawa międzynarodowego. W jej ocenie naruszony został także art. 2 Konstytucji, gdyż sytuacja prawna właścicieli, którym w sposób nieformalny odebrano grunty z przeznaczeniem pod drogi publiczne i którzy nie zgłosili w ustawowym terminie wniosku jest gorsza od osób, które zostały pozbawione własności w drodze decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Nadto, skarżąca zaakcentowała, że ochrona prawa własności wynika z art. 1 ratyfikowanego przez Polskę Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu uregulowania spraw spadkowych. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 i z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 organ odwoławczy zaznaczył, że kwestionowana przez skarżąca regulacja nie narusza wzorców konstytucyjnych. Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy orzekające nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja Wojewody. Jednocześnie z mocy art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W świetle powyższej regulacji przesłankami do uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: - pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ustawodawca obwarował zatem terminem możliwość składania przez poprzedniego właściciela wniosku o odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Termin ten ma charakter terminu ustawowego prawa materialnego. Nie może być zatem ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Nie ma zatem prawnego znaczenia, kiedy zostanie wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawokształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił żadnego terminu do wydania przez wojewodę powyższej decyzji. Decyzja wojewody może wobec tego zapaść po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu. Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilkakrotnie badał konstytucyjność tego przepisu. W przywołanych przez organ odwoławczy wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, a także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (Dz.U. Nr 169, poz. 1782) Trybunał uznał art. 73 ust. 4 ustawy za zgodny z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał jednoznacznie przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Zauważyć wymaga, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co wyklucza przyjęcie odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny. Sędziowie podlegają zaś Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to brak podstaw do odmowy zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej przepisu rangi ustawowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek E. R. i W. R. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Gminy W., zajętej pod drogę gminną – ul. [...] działki nr 1, został złożony w dniu 19 listopada 2013 r., a zatem po upływie terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia fakt, że zmiana stanu prawnego nie została ujawniona w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów przed upływem terminu składania wniosków o odszkodowanie, z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...]r. decyzji w trybie art. 73 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca podnosi, że złożenie wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. było niemożliwe lub co najmniej bardzo utrudnione, gdyż nie miała ona ustalonych praw do spadku po rodzicach ani uregulowanych stosunków własnościowych z pozostałymi spadkobiercami. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są jednak istotne przyczyny uchybienia temu terminowi. Jak już wskazano na wstępie, upływ ustawowego terminu składania wniosków o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne z mocy art. 73 ustawy, skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Złożenie wniosku o odszkodowanie po dniu 31 grudnia 2005 r. oznacza więc niemożność rozpatrzenia sprawy co do istoty przez ustalenie bądź odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. Taki stan rzeczy obliguje zaś organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć wymaga, że poprzednicy prawni skarżącej zmarli już w 1979 r. i 1983 r. a postępowanie zostało zainicjowane dopiero kilkanaście lat później. Trudno jest zatem mówić o aktywności czy staranności uprawnionej. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nie było odszkodowanie z tytułu wyrządzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 Konstytucji), lecz odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności z mocy ustawy. Za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprawdzie zgodnie z treścią tego przepisu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, jednak w przepisie tym zawarto jednocześnie odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie prawa własności. Taką właśnie normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy. W pozostałej części art. 1 Protokołu Nr 1 wskazano ponadto, że w/w postanowienia dotyczące ochrony własności w żaden sposób nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje natomiast zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w art. 1 powyższego Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1171/10 oraz z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1666/11 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).