III SA/Po 25/14

Dnia 6 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2013r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy i umorzenie postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 11 lipca 2013r. nr [...] i postanowienie Starosty z dnia 6 czerwca 2013r. o wznowieniu postępowania nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 20 marca 2012 r., nr [...], wydaną na skutek wniosku Burmistrza w związku z uznaniem A. C. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego, Starosta na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) zatrzymał dłużnikowi alimentacyjnemu – A. C. prawo jazdy kategorii B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały ich zatrzymanie. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy złożył sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając, że została ona wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), który jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazał, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366 z 2007 r., Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. Nr 119, poz. 770) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP". Powyższy wyrok Trybunału dotyczył art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., która obowiązywała do dnia 1 października 2008 r., jednakże obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w ocenie Trybunału, mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 5 i 6 uregulowania analogiczne do zawartych w art. 5 zakwestionowanej ustawy. W związku z powyższym Prokurator, powołując się na art. 184 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a., wniósł o uchylenie wyżej opisanej ostatecznej decyzji Starosty. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145a i art. 184 § 1 oraz art. 186 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu – A. C. prawa jazdy kat. B. Decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...] Starosta na podstawie 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) oraz art. 145a, art. 151 § 1 pkt 1, art. 184 i art. 186 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...] dotyczącej zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu – A. C. prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Prokurator, wnosząc sprzeciw od decyzji Starosty, powołał się na niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji, podnosząc że Trybunał Konstytucyjny orzekł o sprzeczności z Konstytucją przepisu zawierającego normę prawną tożsamą z zawartą w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Starosta przyjął zatem, że Prokurator de facto domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. Jednocześnie Starosta uznał, że nie zachodzą przesłanki do rozpoznania sprawy w ramach innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W związku z powyższym Starosta wznowił postępowanie w sprawie. Rozpoznając sprawę merytorycznie, Starosta przychylił się do stanowiska Prokuratora co do niezgodności z Konstytucją art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazał, że w sytuacji, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, ta sama norma prawna jest zawarta w różnych przepisach, zakwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny jednego z nich odnosić będzie skutek także do drugiego, o konstytucyjności którego Trybunał nie wypowiedział się i nie będzie się wypowiadał z uwagi na zbędność orzekania w tym samym przedmiocie. Jednocześnie jednak Starosta stwierdził, że organy administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 K.p.a. obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą od nich odstępować, nawet jeśli budzą one wątpliwości co do swej konstytucyjności. Ograniczenie to nie dotyczy wyłącznie sądów, w tym administracyjnych, które rozstrzygając konkretną sprawę, mają możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji, co może przejawić się w odmowie zastosowania przepisu z nią sprzecznego. Dopiero orzeczenie sądu administracyjnego wydane w takiej sprawie i wiążące w zakresie wskazań prawnych dla organów administracji publicznej, może stanowić podstawę dla tych ostatnich do pominięcia normy niekonstytucyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Prokurator wniósł o jej uchylenie, powtarzając stanowisko i argumentację przedstawione w sprzeciwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Podkreśliło, że na wstępie sprzeciw winien być rozpatrzony pod względem formalnym, tj. czy wpłynął od uprawnionego podmiotu, we właściwym terminie, czy zawiera ustawowe przesłanki wznowienia. Tymczasem organ I instancji wznowił postępowanie, działając w oparciu o art. 145a § 1 K.p.a., nie uwzględniając normy zawartej w art. 145a § 2 K.p.a., wedle której skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przywołany przez Prokuratora Rejonowego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt P 46/07 ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 159, poz. 1261 i wszedł w życie w dniu 25 września 2009 r. Oznacza to, że złożenie do właściwego organu wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o ten wyrok możliwe było jedynie w terminie do dnia 25 października 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Prokurator złożył sprzeciw od decyzji Starosty z dnia 20 marca 2012 r., będący formalnie wnioskiem o wznowienie postępowania, w dniu 14 stycznia 2013 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 K.p.a. Uchybienie terminu jest podstawą wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Natomiast wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1114/07, Lex nr 420121). Z kolei przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § pkt 2 K.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 K.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1502/10, Lex nr 993253). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10, Lex nr 992498). W skardze na powyższą decyzję Prokurator wniósł o jej uchylenie, powtarzając stanowisko i argumentację przedstawione w sprzeciwie, akcentując konieczność uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 20 marca 2012 r. jako wydanej na podstawie normy prawnej niezgodnej z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania. Skargę należało zatem uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Prokurator Rejonowy w złożonym sprzeciwie żądał uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 20 marca 2012 r. w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, zarzucając, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), na podstawie którego decyzja ta została wydana, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołał się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 (Dz. U. Nr 159, poz. 1261), w którym Trybunał stwierdził niezgodność analogicznego w treści art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366 z 2007 r., Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. Nr 119, poz. 770) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ I instancji wskazał, że Prokurator, wnosząc sprzeciw od decyzji Starosty, powołał się na niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji, podnosząc że Trybunał Konstytucyjny orzekł o sprzeczności z Konstytucją przepisu zawierającego normę prawną tożsamą z zawartą w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Starosta przyjął zatem, że Prokurator de facto domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. Jednocześnie Starosta uznał, że nie zachodzą przesłanki do rozpoznania sprawy w ramach innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W związku z powyższym Starosta wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując w podstawie prawnej postanowienia w tym przedmiocie - powołany również przez Prokuratora w sprzeciwie - art. 145 a § 1 K.p.a., stosownie do którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Tymczasem należy zauważyć, że zgodnie z art. 147 zd. 2 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a może nastąpić tylko na żądanie strony. Oznacza to, że wyłączona jest również możliwość złożenia sprzeciwu na podstawie art. 145a K.p.a. To strona ocenia, czy decyzja oparta na niekonstytucyjnym przepisie, narusza jej prawa. Prokurator nie może więc oprzeć sprzeciwu na tej przesłance, gdyż zasada skargowości w tym przypadku jest pozostawiona w pełni rozporządzalności strony, co oznacza, że wyłącznie od jej oceny zależy złożenie żądania wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wyd., Warszawa 2011, s. 570 i 563 oraz W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Toruń 2009, s. 279). Dodać przy tym należy, że przepisy K.p.a. nie przewidują – tak jak w przypadku przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która co do zasady również może być podstawą wznowienia postępowania tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2 K.p.a.) – możliwości złożenia sprzeciwu przez prokuratora za zgodą strony (art. 184 § 4 K.p.a.), co dodatkowo potwierdza powyższą tezę, że złożenie sprzeciwu przez prokuratora w powołaniu na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a. jest całkowicie wykluczone, a inicjatywę w zakresie wznowienia postępowania na tej podstawie posiada tylko strona. Przepisy K.p.a. nie przewidują bowiem w tym zakresie żadnych odstępstw. Z uwagi wykazaną powyżej niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. na skutek sprzeciwu prokuratora, organ winien więc wydać w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Tymczasem organ I instancji postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie na skutek sprzeciwu Prokuratora na podstawie art. 145a K.p.a., a następnie, rozpoznając sprawę merytorycznie, decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei organ II instancji nie dostrzegł w tych rozstrzygnięciach organu I instancji naruszenia prawa, akceptując błędne założenie, że wniesienie przez prokuratora sprzeciwu opartego na podstawie art. 145a K.p.a. jest możliwe. Wprawdzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że w pierwszej kolejności winna być badana dopuszczalność sprzeciwu i w ramach tego badania stwierdził niedopuszczalność wznowienia postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora w niniejszej sprawie, jednakże bezzasadnie przyjmując, że owa niedopuszczalność jest spowodowana uchybieniem terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wynikającemu z art. 145a § 2 K.p.a., a nie niedopuszczalnością złożenia przez prokuratora sprzeciwu opartego na art. 145a K.p.a. Rozważanie zastosowania terminu z art. 145a § 2 K.p.a. jest bowiem całkowicie chybione w sytuacji, gdy sprzeciw prokuratora oparty na podstawie art. 145a K.p.a. jest w ogóle niedopuszczalny. W tej sytuacji Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji – uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego niweczy skutek w postaci wszczęcia postępowania, do którego doszło w wyniku błędu organu I instancji, to jednak z uwagi na istotną wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pozostawienie jej w obrocie prawnym byłoby, zdaniem Sądu, niedopuszczalne. Wskazywałoby bowiem na nie znajdującą potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. na skutek sprzeciwu prokuratora. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część – obok sentencji i musi wyrażać prawidłowe motywy rozstrzygnięcia wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Istotny jest wobec tego logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią oraz brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wyd., Warszawa 2011, s. 438). Natomiast sąd administracyjny w ramach rozstrzygnięć, które może podjąć, dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, nie jest władny zmienić jej uzasadnienia ani uchylić jego fragmentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04, Lex nr 177365). Nie do zaakceptowania byłoby natomiast funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawierającego sentencję odpowiadającą prawu, a uzasadnienie w istotnej części pozostające w sprzeczności z prawem. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdyż jej uzasadnienie nie wyraża prawidłowych motywów rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, tj. prawidłowych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Korzystając natomiast z uprawnień wynikających z art. 135 P.p.s.a., Sąd uznał za celowe jednoczesne uchylenie wydanych z naruszeniem prawa rozstrzygnięć organu I instancji, tj. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej oraz postanowienia o wznowieniu postępowania. Wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, sprowadzające się do konieczności odmowy wznowienia postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora na podstawie art. 145 a K.p.a. wynikają z powyższych rozważań. Ubocznie natomiast należy zauważyć, że powołany przez Prokuratora w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 nie odnosi się do będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji ostatecznej art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 lutego 2014 r., sygn. akt K 23/10 (Dz. U. z 2014 r. poz. 23) w odniesieniu do art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że aktualnie, tj. po nowelizacji ww. ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a która ma na celu realizację zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwej procedury przez wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, zawarta w tej ustawie aktualna regulacja dotycząca zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jest zgodna z Konstytucją. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a.