II SA/Ke 539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg.akt II SA/Ke 539/14 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako SKO) postanowieniem z dnia 8 maja 2014r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. sp. z o.o., na postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia 3 lutego 2014r. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że R. sp. z o.o jest podmiotem decyzji Marszałka Województwa z dnia 19.01.2012r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego D. sp.z o.o., na wprowadzenie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu – na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia 16.01.2014r. R. sp. z o.o zwróciła się do Marszałka Województwa o wydanie decyzji deklaratoryjnej lub zaświadczenia w trybie art.217 k.p.a. lub innego właściwego aktu administracyjnego stwierdzającego, że na podstawie art. 494 § 1 i 2 kodeksu spółek handlowych i art. 193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art.134 ustawy Prawo wodne jest podmiotem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego D. sp. z o.o. wynikającego z w/w decyzji Marszałka Województwa z dnia 19.01.2012r. Postanowieniem z dnia 3.02.2014r., organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia. Wskazał, że w dniu 4.11.2013r. D. sp.z o.o, dokonała połączenia ze spółką R. Sp. z o.o., poprzez przeniesienie całego swojego majątku na spółkę przejmującą R. sp. z o.o. Organ I instancji stwierdził, że przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje zgodnie z art.134 ust.2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne(Dz.U.2012.145 j.t.) dalej jako ustawa Prawo wodne, na zasadach określonych w art.190 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2014. Prawo ochrony środowiska(Dz.U.2013.1232 j.t) dalej jako ustawa Prawo ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika, że podmiot zainteresowany nabyciem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego najpierw powinien wystąpić o wydanie decyzji przenoszącej na niego prawa i obowiązki z tego pozwolenia. Przewidywana w art.494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks handlowy ( Dz.U.2013.1030 j.t.), dalej jako k.s.h., sukcesja praw i obowiązków spółki przejmującej, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma charakteru bezwzględnego. Do sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych w sferze ochrony środowiska należy stosować jako przepisy szczególne ustawę Prawo wodne oraz ustawę Prawo ochrony środowiska. W związku z tym zgodnie z art.134 ust.2 i 3 ustawy Prawo wodne i art. 193 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, podmiot zainteresowany nabyciem praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym powinien złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz pierwotnego adresata nie następuje z mocy ustawy, ale na podstawie odrębnej decyzji stwierdzającej przeniesienie praw i obowiązków. Jeżeli spółka przejmująca nie wystąpi o przeniesienie praw i obowiązków przed przejęciem łączącej się z nią spółki to z mocy art. 193 ust.1 pkt ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie udzielone spółce przejmowanej wygasa i jako takie nie może już stanowić przedmiotu sukcesji. Art.193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ wnioskodawca nie domaga się wydania zaświadczenia w przedmiocie wygaśnięcia lub niewygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego D. sp. z o.o. W związku z powyższym organ nie dysponując dokumentami, na podstawie których mógłby stwierdzić fakt i stan prawny zgodny z wnioskiem R. sp. z o.o. odmówił wydania zaświadczenia. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, R. spółka z o.o. zarzuciła naruszenie art.494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska i art.134 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne polegającym na błędnym uznaniu, że Spółka nie stała się w drodze sukcesji uniwersalnej podmiotem decyzji przyznającej pozwolenie wodnoprawne oraz podniosła naruszenie art.217 § 2 pkt kpa w zw. z art. 218 § 1 kpa. SKO utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, wskazało, że z art. 134 ust.1 ustawy Prawo wodne wynika, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 stanowi, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Z kolei art.190 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji zaś ust.3 , że przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji. Z art.193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że pozwolenie nie wygasa, jeżeli nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w art. 190, albo nastąpiło połączenie, podział lub przekształcenie spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV Kodeksu spółek handlowych albo przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216), albo na podstawie innych przepisów. Po dokonaniu analizy powyższych regulacji, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy "nie wynika", aby przed podjęciem uchwały o połączeniu Spółek, skarżąca R. sp.z o.o. "nie złożyła wniosku" o przeniesienie na nią praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego D. sp.z o.o.( prawdopodobnie przez pomyłkę, którą powtórzono także w odpowiedzi na skargę, SKO w tym zdaniu użyło podwójnego przeczenia, co wypacza sens jego argumentacji, o konieczności złożenia przez skarżącą Spółkę wniosku o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego - przyp. Sądu). SKO podkreśliło, że zgodnie z art.494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę związaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia , koncesje oraz ulgi ,które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Zdaniem organu sukcesja praw i obowiązków w dacie połączenia spółek nie miała charakteru bezwzględnego. Kwestię sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych w sferze ochrony środowiska inaczej normuje ustawa Prawo ochrony środowiska. Powołując się na wyroki NSA : z dnia 24.04.2007r. w sprawie II OSK 674/06 oraz z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie II OSK 1449/11 organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 190 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art.134 ust.2 ustawy Prawo wodne wynika, że aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji w tym spółka przejmująca inną spółkę nabyła prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji związanych z ochroną środowiska a także pozwoleń wodnoprawnych dot. eksploatacji instalacji, powinien wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń o których mowa. Wobec powyższego w ocenie Kolegium, niezbędne do wydania zaświadczenia o określonej treści żądanej przez Spółkę, konieczne było przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji dot. pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę przedsiębiorstwa czyli na wnioskującą Spółkę. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła R. sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w związku z art. 193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 134 ust.2 i 3 ustawy Prawo wodne i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w dniu połączenia spółki skarżącej R. sp. z o.o. ze spółką D. sp. z o.o. tj. w dniu 4. 11. 2013r. obowiązywał już art. 193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska , a zatem na spółkę skarżącą, która jest spółką przejmującą, przeszło z mocy prawa na podstawie art. 494 §1 i 2 k.s.h. w zw. z w/w art. 193 ust.5 przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, wydane na rzecz D. sp.z o.o. czyli na rzecz spółki przejętej. Wskutek połączenia przez przejęcie w trybie art.492 § 1 pkt 1 k.s.h. Spółki D. przez skarżącą Spółkę , wstąpiła ona w drodze sukcesji uniwersalnej w prawa i obowiązki wynikające z decyzji Marszałka Województwa z dnia 19 stycznia 2012r. Organ nie wziął pod uwagę powołując się w zaskarżonym postanowieniu na orzecznictwo NSA, że bazowało ono na stanie prawnym sprzed nowelizacji w dniu 15.11.2008r. ustawy Prawo ochrony środowiska tj. przed dodaniem art.193 ust.5. Z chwilą wejścia w życie art.193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma już żadnych wątpliwości, że w przypadku połączenia spółek nie jest wymagane wcześniejsze wystąpienie w trybie art.190 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska o przeniesienie praw i obowiązków z pozwoleń wydanych na podstawie powyższej ustawy i że przejście praw i obowiązków z takich pozwoleń na spółkę przejmującą następuje z mocy prawa, w trybie sukcesji uniwersalnej. SKO wniosło o oddalenie skargi argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Organ I instancji postanowieniem z dnia 3 lutego 2014r., utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 8 maja 2014r., powołując się na treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego, że R. sp. z o.o. jest podmiotem decyzji Marszałka Województwa z dnia 10.01.2012r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego D. sp. z o.o. Wskazano, że przewidywana w art. 494 § 2 k.s.h. sukcesja praw i obowiązków spółki przejmującej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma charakteru bezwzględnego. Zdaniem obu organów, do sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych w sferze ochrony środowiska należy stosować jako przepisy szczególne ustawę Prawo wodne oraz ustawę Prawo ochrony środowiska. W związku z tym zgodnie z art.134 ust.2 i 3 ustawy Prawo wodne i art. 193 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot zainteresowany nabyciem praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym powinien złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia. W takim przypadku przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz pierwotnego adresata nie następuje z mocy ustawy, ale na podstawie odrębnej decyzji stwierdzającej przeniesienie praw i obowiązków. Wobec powyższego nie dysponując taką decyzją organ nie mógł wydać Spółce skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Zdaniem Sądu, powyższe postanowienia nie mogą pozostać w obrocie prawnym, ponieważ zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej, co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sprecyzowanie żądania nie należy do sfery ocennej organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429 oraz por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). W ocenie Sądu, orzekające w tej sprawie organy nie zwróciły dostatecznej uwagi na sposób sformułowania przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 17 stycznia 2014r. Z jego treści wynika, że skarżący domagał się wydania decyzji deklaratoryjnej lub zaświadczenia w trybie art.217 k.p.a., lub innego właściwego aktu administracyjnego stwierdzającego, że jest na podstawie art.494 §1 i 2 k.s.h. i art.193 ust .5 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiotem pozwolenia wodnoprawnego wynikającego z decyzji Marszałka Województwa z dnia 19.01.2012r. Z uzasadnienia wniosku, w którym skarżąca Spółka powoływała się na art.134 ustawy Prawo wodne oraz art.190 i art.193 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art.494 § 2 k.p.a., wynika że celem wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, było uzyskanie przez nią rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przysługującego jej w/w pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenia ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do miejskiej kanalizacji z uwagi na to, że połączyła się na podstawie art.494 § 2 k.s.h. jako spółka przejmująca, ze spółką D. sp. z o.o. (spółka przejmowana), która uprzednio była adresatem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Takie alternatywne sformułowanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w kontekście jego uzasadnienia, nie upoważniało organu administracji publicznej do arbitralnego wybrania zakresu czy też przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie tj. rozpoznania go jako wniosku o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Rzeczą organu było załatwienie tego wniosku na podstawie właściwych przepisów prawa. Ponieważ jednak regulacje prawne dot. przesłanek wydania zaświadczenia w trybie art.217 k.p.a. oraz decyzji rozstrzygającej o tym, czy wnioskodawca jest podmiotem wyżej powoływanego pozwolenia wodnoprawnego są całkowicie odmienne - obowiązkiem organu było wyjaśnienie, jaki jest przedmiot tego postępowania, ponieważ jak to wielokrotnie podkreślano już w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13). W związku z tym niedopuszczalne było w okolicznościach tej sprawy, bez wezwania strony do sprecyzowania żądania, domniemywanie, że stanowi ono wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art.217 k.p.a. Skutkiem tego zaniechania było przedwczesne zastosowanie art.217 k.p.a. Czym innym jest wniosek i prowadzone w tym zakresie postępowanie o wydanie zaświadczenia w trybie art.217 k.p.a., a czym innym jest postępowanie administracyjne w sprawie wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Przy takim, jak wyżej to wskazano alternatywnym sformułowaniu wniosku w jednej sprawie, z uwagi na zupełnie inne przesłanki prawne decydujące o rozstrzygnięciu każdego z tych żądań, konieczne było jego sprecyzowanie przez wnioskodawcę. Arbitralne wybranie przez organ, na podstawie niesprecyzowanego przez skarżącą Spółkę wniosku o wszczęcie postępowania, przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a następnie wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o wskazanej treści, mogłoby w przyszłości rodzić trudności interpretacyjne związane z oceną, czy w przypadku późniejszego złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie przysługujących jej praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego uprzednio na spółkę przejętą w trybie art.494§ 2 k.s.h., mamy do czynienia z sytuacją sprawy tożsamej, już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną ( lub ostatecznym postanowieniem jak w tej sprawie). Obowiązkiem organu było zatem zwrócenie się do strony, celem wyjaśnienia przez nią, jaki jest ostatecznie jej wniosek, z przekazaniem jej stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. Konkludując, postępowanie, w wyniku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Z tej też przyczyny, Sąd nie dokonywał oceny merytorycznej rozstrzygnięć obu organów i nie rozważał, czy w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, a więc z uwagi na połączenie spółek w trybie art.494 § 2 k.s.h., konieczne jest wydanie decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego na skarżącą spółkę, czy też wydanie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej, że jest ona podmiotem pozwolenia wodnoprawnego, jak również czy wystarczające jest potwierdzenie tego stanu w drodze zaświadczenia. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest sprecyzowanie żądania przez stronę skarżącą , po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w zaskarżone postanowienia naruszały zasady postępowania określone w art. 61 § 1 k.p.a., 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasad procedury administracyjnej uwzględniając wyżej przedstawioną ocenę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.134 i 135 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.