IV SA/Gl 580/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) oraz art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania – A.H. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem M.H. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] odmówił przyznania A.H. prawa do specjalnego zasiłku związku ze sprawowaniem opieki nad mężem M.H. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał przepisy prawa oraz wskazał, że strona pozostaje w związku małżeńskim z M.H., a więc nie jest osobą zobowiązaną do jego alimentacji. Tym samym specjalny zasiłek opiekuńczy jej nie przysługuje. Od decyzji tej strona wniosła odwołała, w którym wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Nie zgodziła się ona z argumentacją organu pierwszej instancji i powołując się na art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 1529, dalej także: Krio) wskazała, że nie może podjąć pracy zarobkowej, gdyż jej mąż wymaga całodobowej opieki. Zaznaczyła, że w związku z tym nie jest w stanie zaspokoić potrzeb materialnych swojej rodziny. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugoinstancyjny podniósł, że organ pierwszoinstancyjny wszczął postępowanie na wniosek strony z dnia [...], w którym wystąpiła ona o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem M.H. Zaznaczył, że rodzina jest 4 osobowa, a małżonek strony legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...]. Ponadto wskazał, że ustalony stopień jego niepełnosprawności datuje się od dnia [...]. W dalszej kolejności przytoczył treść art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 1013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") podkreślając, że zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że A.H. nie może zostać przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem M.H., jednak z innych powodów niż to uczynił organ pierwszej instancji, albowiem – jak zaznaczył – specjalny zasiłek opiekuńczy może zostać przyznany w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem lub żoną. Zdaniem Kolegium strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych aby sprawować opiekę nad mężem. Argumentując zwrócił uwagę, że strona pracowała zawodowo w latach [...], w latach [...] pobierała na córkę L. świadczenie pielęgnacyjne. W [...] zarejestrowała się w PUP. Z kolei w [...] otrzymała ofertę pracy, której jednak nie przyjęła z powodu choroby męża, który notabene jest niepełnosprawny od [...] r. Została ona wyrejestrowana z PUP i w chwili orzekania nie pracowała. W jego ocenie warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego nie spełnia strona, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przedmiotowej opieki nad mężem M.H. Podkreślił, że "nie można przyjąć, iż nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest wystarczające w przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż takiej sytuacji, w odróżnieniu od przepisu art. 17 ust. 1 w/w ustawy, nie przewiduje przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych". Na powyższą decyzję strona, pismem z dnia [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: 1) art. 16a w zw. art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Formułując powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi w całości i zmianę zaskarżonej decyzji polegającą na jej uchyleniu oraz przyznanie stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także zwolnienie jej od ponoszenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zanegowała prawidłowość wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez organy pierwszej i drugiej instancji w aspekcie wyrażeń ustawowych "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w okolicznościach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Tym samym nie odniesienie ich do jej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przystępując do rozważenia zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania. Rozpatrzenie tych zarzutów powinno bowiem poprzedzać rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Sąd bada – w tym zakresie – czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy dokonane zostały zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego można natomiast rozpatrywać wówczas, gdy ustalony w jego toku stan faktyczny, będący przedmiotem badania legalności działania organów administracji publicznej, a więc i zaskarżonej decyzji, nie nasuwa wątpliwości. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od dnia 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół uznania czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organy tak pierwszej jak i drugiej instancji stwierdziły bowiem, że jest spełnione kryterium dochodowe do przyznania tego świadczenia. Sąd zauważa, że organy nie kwestionują także, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim mężem. Przy czym w ocenie organu pierwszoinstancyjnego, co skorygował organ drugiej instancji, A.H. pozostając w związku małżeńskim z M.H., nie jest osobą zobowiązaną do jego alimentacji. Organ odwoławczy porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy stwierdził, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały zatrudnienie, a następnie zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Wskazał, że strona "pracowała zawodowo w latach [...], w latach [...] pobierała na córkę L. świadczenie pielęgnacyjne. W [...] zarejestrowała się w PUP, w [...] otrzymała ofertę pracy, której jednak nie przyjęła z powodu choroby męża, (który jest niepełnosprawny od [...] r.). W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na słownikowe rozumienie słowa "rezygnacja", które nie może zostać pominięte. Otóż przez "rezygnację" rozumie się nie tylko "zrzeczenie się", ale również "zaniechanie czegoś" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom IV, Warszawa 2003, s. 86). Toteż rezygnacją z zatrudnienia jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia. Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia. Celem niepodejmowania zatrudnienia bądź rezygnacji z niego powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem przedmiotowego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami – tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13 przypomniany w wyroku WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1144/14 . W przytoczonych powyżej wyrokach, z których argumentacją utożsamia się skład orzekający, podkreśla się, że art. 16a ust. 1 ustawy nie określa czasu pracy, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. W każdym indywidualnym stanie faktycznym należy zweryfikować, czy da się wyodrębnić związek przyczynowy między ustaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z realną pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, a więc do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia. W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustalenie celu rezygnacji z zatrudnienia. Innymi słowy w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ma za zadanie ustalić, czy rezygnacja z zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r. Jeżeli taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn rezygnacji z zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po spełnieniu pozostałych kryteriów (podmiotowego oraz dochodowego). Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tymczasem ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a uzasadnienie decyzji oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celem specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie rozpoznając wniosek strony o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoim mężem. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca w latach [...] pobierała na córkę L. świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie w tym czasie opiekowała się niepełnosprawnym mężem, którego – co istotne –niepełnosprawność datuje się na rok [...]. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża w realiach sprawy musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. Toteż w rozpatrywanej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia czy też jego niepodejmowania, w następstwie wynikłych po sobie zdarzeń, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie można nie zauważyć, że skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy pobieraniem świadczenia rodzinnego w okresie [...] a jej rezygnacją z zatrudnienia w [...] r. tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką, a w międzyczasie bo w roku [...] także nad mężem. Rolą organów było zatem wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności. Dopiero ich ocena w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą związanych z jej rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo i jako takie powinny zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.