II SA/Gl 404/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim na uchwałę Rady Gminy Marklowice z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVI/138/12 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepis § 21 ust. 1 załącznika do uchwały - w zakresie słów "jej właściciel" oraz § 21 ust. 2, 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Uchwałą z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVI/138/12 Rada Gminy Marklowice działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Marklowice, stanowiący załącznik do uchwały. W § 21 ust. 1 załącznika do uchwały, Rada Gminy postanowiła, że obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar gminy, którą na terenie nieruchomości przeprowadza jej właściciel – jednokrotnie w ciągu roku w okresie jesiennym – wrzesień – październik. Natomiast zgodnie z § 21 ust. 2, nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na jej terenie w każdym przypadku wystąpienia gryzoni. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 4 lutego 2013 r., poz. 1181 i zgodnie z § 3 uchwały, weszła w życie w tej części po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, obejmującej § 21 z powodu rażącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 rozp. Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, przepis ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczania obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, podczas gdy zaskarżoną uchwałą nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Dla poparcia stanowiska Prokurator przywołał wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 120/12 oraz wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt P 4/00 (OTK 2001/5/126). W odpowiedzi Rada Gminy Marklowice uznała skargę, wyjaśniając że przystąpi do procedowania zmiany § 21 zaskarżonej uchwały. Jednakże w kolejnym piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. Rada zmieniła stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi, bowiem w dniu 26 marca 2013 r. uchwałą nr XXIX/161/12 zmieniono regulamin, m. in. § 21 załącznika, którego treść odpowiada wymogom ustawy. Jednakże pismem z dnia 30 maja 2014 r. Prokurator podtrzymał w całości skargę. W toku rozprawy sądowej Prokurator ograniczył skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności przepisu § 21 ust. 1 – w zakresie nałożenia obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości, w pozostałym zakresie podtrzymując żądania skargi. Nadto, Prokurator cofnął zarzut naruszenia § 135 rozp. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Trafnie wskazał Prokurator, że z mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyżej powołanej, rada gminy władna jest jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem działając na podstawie delegacji ustawowej, organ stanowiący gminy nie może wskazać podmiotów, zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Tymczasem na podstawie zakwestionowanego § 21 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Marklowice zobligowała do wykonania obowiązku właścicieli nieruchomości, w tym prywatnych. Co więcej, zapis § 21 ust. 2 uchwały, nie tylko nie wyznacza konkretnych terenów, podlegających deratyzacji, lecz również nie określa żadnych terminów jej przeprowadzania, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia gryzoni. Tego rodzaju regulacja niewątpliwie wykracza poza regulację ustawową. Zatem zakwestionowany w części przepis § 21 załącznika do uchwały, został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wbrew stanowisku organu gminy, zaprezentowanemu w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r., fakt utraty mocy przepisu prawa miejscowego wskutek podjęcia uchwały z dnia 26 marca 2013 r. o zmianie regulaminu, w tym § 21 załącznika, nie uzasadnia ani oddalenia skargi, ani też umorzenia postępowania sądowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14, zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały, nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli akt prawa miejscowego może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44). Przepis prawa obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. sygn. akt K 10/93, OTK 1994/1/7). Odmienne są bowiem skutki utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego od stwierdzenia jego nieważności, co możliwe jest wyłącznie na podstawie wyroku sądowego, powodując skutek ex tunc, co oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do ukształtowania uprawnień, czy obowiązków. Skład orzekający przychylając się do powyższego stanowiska uznał zatem, że podjęcie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, nie winno stanowić przeszkody w wyeliminowaniu z obrotu prawnego § 21 załącznika do uchwały jako nakładającego bez podstawy prawnej obowiązki na właściciela nieruchomości. W tej bowiem części uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa, co stanowi o jej nieważności w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, a mianowicie co do zapisu § 21 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie słów: "jej właściciel" oraz § 22 ust. 2. Jednakże mając na uwadze fakt, że zaskarżona uchwała stanowiąc akt prawa miejscowego, weszła w życie, sąd administracyjny nie orzekł o jej niewykonalności w trybie art. 152 tej ustawy, bowiem dopiero prawomocny wyrok rodzić będzie skutek prawny. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 61 § 3 ustawy. Wobec cofnięcia skargi w pozostałym zakresie, a mianowicie co do stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 załącznika do uchwały w całości, postępowanie sądowe w tej części podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 w zw. z art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostała część przepisu § 21 ust. 1 załącznika do uchwały, nie narusza bowiem prawa, wyznaczając teren obowiązkowej deratyzacji i termin jej przeprowadzenia. sw