II GSK 2693/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. E. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 452/14 w sprawie ze skargi E. E. Spółki z o.o. w M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E. E. Spółki z o.o. w M. na rzecz Rady Gminy S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2014 r. w sprawie ze skargi E. E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stwierdził w pkt 1 nieważność § 3 ust. zaskarżonej uchwały, w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części, w pkt 3 stwierdził, że uchwała w części wskazanej pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu oraz w pkt 4 zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, następujący stan faktyczny: W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W § 1 uchwały wskazano, że uchwala się stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych zarządzanych przez Zarządcę Dróg Gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: - prowadzenia robót w pasie drogowym, - umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, - umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3. W § 3 ust. 1 uchwały określono, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: - na drogowym obiekcie inżynierskim - 200 zł. - pozostałe elementy - 120 zł. - przy lokalizacji urządzeń związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz przyłączy stosuje się stawki roczne w wysokości 50 % stawek określonych w pkt 1 i 2. W ustępie 2 § 3 określono, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast w ust. 3 § 3 Gmina S. ustaliła, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W § 7 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. E. E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 40 ust. 8 oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 ), § 3 ust. 1 pkt 3) oraz § 3 ust. 3 uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podała, że wezwała Gminę w S. w dniu [...] lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże Spółka nie otrzymała z Rady Gminy żadnej odpowiedzi. Dalej Spółka w skardze w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2) uchwały wskazała, że uchwalając stawkę opłaty na poziomie 120 zł naruszony został obowiązek zachowania ekwiwalentności między wysokością opłaty a świadczeniem Gminy. Można to stwierdzić m.in. na podstawie: skali podwyżki w stosunku do uchwały z 2004 r. (podwyżka o 6000% dla terenu niezabudowanego i o 2400% dla terenu zabudowanego), porównania z opłatami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w którym stawki określono na poziomie od 8 do 80 zł oraz porównania z ustalanymi przez sądy cywilne wynagrodzeniami za ustanowienie służebności przesyłu. W ocenie skarżącej Spółki, uchwalenie tak wysokiej stawki z pominięciem elementu ekwiwalentności świadczeń spowodowało, że Rada Gminy nie określiła stawek opłat, lecz ustaliła stawki podatku. Ponieważ jednak upoważnienie ustawowe obejmuje określanie stawek opłat, a nie stawek podatku, doszło do naruszenia art. 40 ust. 8 ustawy. W zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 3) uchwały Spółka podkreśliła, że w uchwale przewidziano obniżkę opłat o 50% w stosunku do urządzeń kanalizacji sanitarnej i wodociągowej – jednakże urządzenia te w niczym nie różnią się od innej infrastruktury umieszczanej w pasie drogowym. Ponadto Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 uchwały, gdyż w uchwale przewidziano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Kwestię obliczania opłaty za urządzenie umieszczone przez niepełny rok kalendarzowy uregulowano bezpośrednio w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłatę oblicza się proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zdaniem strony w tym zakresie uchwała jest niezgodna z ustawą. W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa ustrojowego ani przepisów prawa materialnego. Wskazała, przy tym, iż ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego Rada Gminy ma prawo sama określić ich wysokość i jest w tym zakresie ograniczona tylko górna granicą kwot stawek opłaty, wynikającą z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej w sprawie uchwały. W uzasadnieniu Sąd I instancji na wstępie wskazał, że skarżąca spółka zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a nie otrzymawszy odpowiedzi zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. wniosła skargę. Sąd I instancji podkreślił, iż Skarżąca posiada również legitymację procesową do wniesienia rozpoznawanej skargi z uwagi na interes prawny. Po dokonaniu analizy przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie Sąd I instancji orzekł, iż nie podziela stanowiska skarżącej i uznaje, że zapisy § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały są zgodne z obowiązującym prawem, gdyż określenie w zaskarżonej uchwale stawki za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w wysokości 120 zł oraz ustalenie, że przy lokalizacji urządzeń związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz przyłączy stosuje się stawki roczne w wysokości 50 % stawek określonych w pkt 1 i 2 nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych jak również ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie zasługuje zarzut Spółki dotyczący przekroczenia w § 3 ust. 3 uchwały delegacji ustawowej do określenia sposobu liczenia stawki za zajęcie pasa drogowego. W ustępie 5 art. 40 ustawy o drogach publicznych wskazano, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do uzależnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie krótszym niż rok proporcjonalnie do ilości dni faktycznego zajmowania. W § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalono natomiast, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W tym zakresie regulacja skarżonej uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji oznacza, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych, jednocześnie nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny niż kwestie należących do materii ustawowej. Skoro ustawodawca w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy nakazał ustalenie wysokości opłaty w okresie krótszym niż rok w zależności od liczby dni w miesiącu, to zapis zawarty w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazujący, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy stanowi istotne naruszenie powołanego przepisu. E. E. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie WSA w części, w jakiej Sąd nie uwzględnił skargi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] z 28 listopada 2012 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urzędowy Województwa Ł. z 2012 r. poz. 4675 (dalej: Uchwała) tj. w części obejmującej pkt 2 wyroku w zakresie odnoszącym się do wskazanego przepisu. Spółka skargą kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: - art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej: ustawa) poprzez nieprawidłowe zinterpretowanie pojęcia opłaty występującej we wskazanych przepisach. Z uwagi na powyższą podstawę Spółka: 1. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. w części obejmującej pkt 2 wyroku, w zakresie odnoszącym się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały i stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały; 2. w razie nie uwzględnienia wniosku z pkt 1, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie wyroku w części obejmującej pkt 2 wyroku, w zakresie odnoszącym się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 3. wniosła o zasądzenie od gminy na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca spółka przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że strona skarżąca w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 3 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 roku numer [...] w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia oraz wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części. Oznaczenie zakresu zaskarżenia poprzez podanie, czy orzeczenie jest zaskarżone w całości czy w części jest niezbędne, gdyż zgodnie z art. 168 § 3 p.p.s.a., jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w pozostałej części z upływem terminu do jego zaskarżenia, chyba że NSA może z urzędu rozpoznać sprawę także w części niezaskarżonej. W związku z powyższym skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części, a z treści skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, iż obejmuje ona zakresem zaskarżenia tę część wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd nie uwzględnił skargi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, to poza zakresem zaskarżenia pozostaje rozstrzygnięcie oddalające skargę co do zarzutu nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez jego błędna wykładnię polegającą na nieprawidłowej interpretacji ustawowego określenia opłaty. W tym miejscu należy więc przypomnieć, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z 23.02.2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2.02. 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 niepublikowane). Błąd zatem, jakiego może dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjna opłata, o której jest mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stanowi wynagrodzenie dla gminy za umożliwienie posadowienia urządzeń w pasie drogowym i przy jej ustalaniu należy uwzględnić element ekwiwalentności świadczeń. Z treści art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 złotych za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 złotych. Natomiast opłata, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy odnosi się do opłaty za umieszczanie urządzeń w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia 28 listopada 2012 roku Rada Gminy S. ustaliła stawki opłaty za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w wysokości 120 złotych. W związku z powyższym wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż Rada Gminy S. podejmując w tym zakresie zaskarżoną uchwałę działała w ramach przysługujących jej ustawowych uprawnień i nie naruszyła przepisów prawa. Z treści art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, że ustawodawca wyposażył organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w kompetencję do określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że jest to uprawnienie o charakterze publicznoprawnym przysługujące wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Posługiwanie się przez ustawodawcę określeniem "ustala" wskazuje, że wyklucza on możliwość ingerowania w wysokość tych opłat przez podmiot do którego odnoszą się ustalone opłaty. Jednocześnie trafnie wskazuje Sąd I instancji, że ustalając opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma pełnej swobody w ich ustalaniu, bowiem winien to czynić przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 40 ust. 9 ustawy, a nadto przepis art. 40 ust. 8 zakreśla maksymalną wysokość stawki, a tym samym uniemożliwia organowi wprowadzenie opłat przekraczających tak ustaloną maksymalną wysokość. Ustawowe ograniczenia w kształtowaniu wysokości opłaty wskazują, że wysokość tej opłaty nie może być pojmowana jako stała, która nie podlega pewnej weryfikacji przy zastosowaniu przesłanek wskazanych w art. 40 ust. 9 ustawy. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzenia do oceny zasadności zastosowania stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy elementu ekwiwalentności, który występuje w stosunkach regulowanych przepisami prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 8 ustawy bowiem z jego treści, ani z treści pozostałych przepisów ustawy znajdujących zastosowanie w sprawie nie wynika aby była ona ustawowo określoną przesłanką znajdującą zastosowanie przy ustalaniu opłat, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.