I OSK 571/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 551/14 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 27 lutego 2014 r. nr XXXV/337/13 w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 551/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z 27 lutego 2014 r. nr XXXV/337/13 w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Rada Miejska w Staszowie w dniu 27 lutego 2013r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXV/337/13 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. W § 1 uchwały wskazano, że z dniem 1 września 2013 r. podejmuje się zamiar przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej – E. C. w trybie i na zasadach określonych w art. 5 ust. 5g do ust. 5r ustawy o systemie oświaty. W § 2 w pkt 1 i 2 ustalono, że obwód Publicznej Szkoły Podstawowej pozostaje bez zmian. Stopień organizacyjny ww. szkoły nie ulega zmianie i obejmuje klasy I-III. W § 3 upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do zawarcia z osobą fizyczną umowy przekazania placówki wymienionej w § 1 uchwały na warunkach określonych w art. 5 ust. 5g–5r ww. ustawy o systemie oświaty. W § 4 zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do wykonania czynności, o których mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty i zobowiązano go (w § 5) do wykonania uchwały. W § 6 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę wniosła A. G. zarzucając podjęcie uchwały bez podstawy prawnej i naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła m.in., że była zatrudniona na stanowisku nauczyciela w Publicznej Szkole Podstawowej w Wiśniowej od 2007 r. W roku poprzedzającym przekazanie szkoły osobie fizycznej pracowała w wymiarze czasu pracy 6/18, przy pensji zasadniczej 2647,00 zł (w odniesieniu do całego etatu). W dniu 2 września 2013 r. na skutek zaskarżonej – "intencyjnej" uchwały, a następnie "władczej" zmieniono jej warunki pracy na niekorzyść, tj. wymiar zatrudnienia do 5/40 godzin wymiaru pracy w tym 4/30 godzin dydaktycznych, a wynagrodzenie ustalono na 352,96 zł. Nadto pracodawca poinformował, że w pozostałym zakresie treść stosunku pracy będzie kształtowana na podstawie Kodeksu pracy. Wskazała, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w wykonaniu uchwały intencyjnej, a następnie władczej, zmieniono jej warunki pracy na niekorzyść. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkować może uwzględnieniem powództwa o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy. Odmienna wykładnia naruszałaby art.45 ust.1 Konstytucji RP czyniąc prawo do sądu iluzorycznym w sytuacji, w której roszczenie wynikające z normy prawa materialnego prawa pracy nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały. Ponadto wskazała, że ponosi skutki materialne podjęcia uchwały, ponieważ otrzymywała wyższe wynagrodzenie od poprzedniego pracodawcy, gromadziła składki z tytułu ubezpieczenia społecznego, miała opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne, a jako nauczyciel mianowany z uwagi na trwałość takiego stosunku pracy oczekiwała, że stan taki trwać będzie dostatecznie długo. Ponadto skutki prawne zaskarżonej uchwały dotykają nauczycieli, ponieważ utracili większość przywilejów określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zarzuciła, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ ustawa o systemie oświaty nie daje podstaw do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej i wykonawczej. Uchwała intencyjna nie zawiera konkretnych postanowień, nie może więc inicjować procedury powiadamiania pracowników i związków zawodowych na podstawia art. 5 ust. 5l ustawy. Uprawnienia pracowników i nauczycieli mogą więc być realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły, a nie na podstawie uchwały o zamiarze uruchomienia procedury określonej w art. 5 ust. 5g ustawy. Wynika to wprost z art. 5 ust. 5l ustawy. Skarżąca podniosła, że ustalenie obwodu szkoły przekazywanej nie należy do kompetencji Rady Miejskiej, ponieważ obwód ustala się w umowie o przekazaniu szkoły osobie fizycznej, co wynika z art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na powyższe, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Gmina Staszów wniosła o oddalenie skargi podnosząc m.in. że skarżąca nie wykazała w sposób należyty interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Nie przywołała przepisów prawa materialnego, które gwarantowałyby jej ciągłość zatrudnienia na niezmiennych warunkach pracy i płacy przez okres niezbędny do uzyskania wieku emerytalnego. Stabilności warunków zatrudnienia nie gwarantuje także sama Karta Nauczyciela przewidująca możliwość ograniczenia zatrudnienia. Rozpoznając sprawę Sad wywodził, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 3 sierpnia 2012 r., Nr XX/121/12 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Skarżąca A. G. pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. wezwała Radę Miejską w Staszowie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na powyższe, Rada Miejska podjęła w dniu 21 maja 2014 r. uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą. Pismem z dnia 27 maja 2014 r. Rada Miejska powiadomiła A. G. o powyższej uchwale, doręczając jej kserokopię. W dniu 9 czerwca 2014 r. A. G. wniosła skargę do sądu za pośrednictwem organu. Skarga została wobec tego wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 53 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), art. 53 § 2 powyższej ustawy ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że rozważenia w tej sprawie wymaga, czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Jak podnosi się to w orzecznictwie i doktrynie prawa, skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Należy wskazać, że z treści samej skargi wynika, że Rada Miejska w Staszowie podjęła dwie uchwały w przedmiocie przekazania Publicznej Szkoły i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej: pierwszą podjętą w dniu 27 lutego 2013 r. o zamiarze przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej, która jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie i drugą uchwałę "władczą" o przekazaniu tej szkoły, w wyniku których jak twierdzi skarżąca doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez pogorszenie sytuacji ekonomicznej i pozbawienia pewnych uprawnień z Karty Nauczyciela. Zaskarżona uchwała jest zatem tzw. uchwałą o charakterze intencyjnym i pomijając tu kwestię, czy rada miejska miała prawo do jej podjęcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała mająca charakter intencyjny nie mogła w żaden sposób wpływać na sytuację prawną skarżącej. Przepis art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi: "Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły". Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5h, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności: 1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum – wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu – warunki przyjmowania uczniów do szkoły; 2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k; 3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki; 4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; 5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem. Uchwała intencyjna nie wywołuje bezpośredniego skutku w postaci upoważnienia do zawarcia umowy, o jakiej mowa w ww. art. 5 ust. 5g w zw. z art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty. W wyniku podjęcia takiej uchwały, nie mógł być zatem w żaden sposób naruszony interes prawny skarżącej. Ponadto podkreślanie przez skarżącą pogorszenia jej sytuacji ekonomicznej w wyniku podjęcia tej uchwały ocenić należy jako naruszenie jej interesu faktycznego a nie prawnego. Powoływanie się na zmiany w zakresie stosunków zatrudnieniowych nauczycieli, chociażby w wymiarze trwałości stosunków pracy czy emerytalno-rentowym nie mogą być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu interesu prawnego. Wskazywane argumenty aczkolwiek istotne, świadczą o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego. Skarżąca nie wskazała, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną – wynikająca z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Nie przywołała żadnego przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikałyby jej prawa (obowiązki), które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnego powoływania się na pogorszenie sytuacji ekonomicznej i prawnej nauczyciela w przypadku samego zamiaru przekazania szkoły osobie fizycznej wskazanej w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o pozbawieniu jej prawa do sądu poprzez odmowę kontroli zaskarżonej uchwały, powołać należy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r, w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawa do sądu, odsyłając do regulacji materialnoprawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania przez jednostkę kontroli sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji argumenty skarżącej wskazujące na podjęcie zaskarżonej uchwały niezgodnie z prawem nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez Sąd, byłoby możliwe tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżącej został naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej w Staszowie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę oddalił. A. G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie posiada legitymacji procesowej z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 27 lutego 2013 r. Nr XXXV/337/13 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. Na tych podstawach wnosiła o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) nie jest zasadny. Zaskarżalność uchwał organów samorządu terytorialnego jest ograniczona przez oparcie legitymacji na przesłance naruszenia uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie dokonał ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miasta w Staszowie z 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. Sąd przeprowadził prawidłową ocenę charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, przyjmując, że z uwagi na przedmiot ma ona charakter uchwały intencyjnej, co powoduje, że nie mogła ona wpływać na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Kwalifikacja ta jest w pełni zasadna z uwagi na fakt, że Rada Miasta w Staszowie podjęła w dniu 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. Nie ma zatem podstaw do wywodzenia i nadawania uchwale z 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13 innego charakteru od charakteru intencyjnego. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwalę Rady Miasta w Staszowie z 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. Sąd przyznał legitymację skargową skarżącej do zaskarżenia tej uchwały, dokonując oceny zgodności z prawem tej uchwały. Uchwała Rady Miasta w Staszowie z 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13 w sprawie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej ma charakter intencyjny, a zatem zasadnie w zaskarżonym wyroku wyprowadzono, że uchwałą nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymogu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.