II OSK 118/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 835/14 w sprawie ze skargi K. F. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. II OSK 118/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił K. F. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nakazującej J. T. i K. F. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. została doręczona K. F. w dniu [...] czerwca 2013 r. Decyzja została doręczona w sposób zastępczy, określony w art. 43 k.p.a. - oddano ją do rąk M. T. - domownika i matki skarżącej. Odwołanie K. F. mogła złożyć najpóźniej w dniu [...] lipca 2013 r., gdy tymczasem nadała je listem poleconym w dniu [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu można przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a). W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 58 k.p.a. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie późniejszym niż samo odwołanie. Informację o uchybieniu terminu strona podjęła w dniu [...] lipca 2013 r. Wniosek K. F. został nadany w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem w terminie siedmiu dni od daty uzyskania wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy uznał jednak, że strona nie uprawdopodobniła braku winy. Strona podnosiła, że błąd wyniknął z faktu, że korespondencja odebrana została przez jej matkę – M. T.. Informację o tym powzięła dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. W ten sposób skarżąca nie uprawdopodobniła jednak braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Doręczenie pisma w sposób zastępczy, określony w art. 43 k.p.a., stwarza domniemanie, że w dniu doręczenia pisma osobie wskazanej w tym przepisie, pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może być wzruszone przez adresata pisma, ale nie jest wystarczające tylko to, że na potwierdzeniu doręczenia nie ma adnotacji, że osoba, której pismo doręczono, zobowiązała się oddać pismo adresatowi. Doręczenie zastępcze z mocy art. 43 k.p.a. wywołuje takie skutki, jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, jest traktowane tak samo jak niedbalstwo adresata decyzji. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. T.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu [...] czerwca 2013 r. - z chwilą doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. Stosownie do art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Zasadą jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). W myśl art. 43 § 1 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W trybie tego właśnie przepisu nastąpiło doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji. Z uwagi na nieobecność skarżącej, decyzja została doręczona jej matce – M. T.. Sąd I instancji wskazał, że doręczenie w trybie art. 43 § 1 k.p.a. powoduje skutek bezpośredni dla strony, tj. że doręczenie pisma w razie nieobecności adresata w mieszkaniu, do rąk dorosłego domownika, który podjął się doręczenia pisma adresatowi, uważa się za równoznaczne z doręczeniem pisma samemu adresatowi. Dniem doręczenia pisma adresatowi w taki zastępczy sposób jest dzień jego doręczenia do rąk dorosłego domownika. Od daty tego doręczenia zastępczego rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata rozstrzygnięcia i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez adresata nastąpiło bez jego winy. W ocenie Sądu zatem uzasadnieniem wniosku o przywrócenie terminu nie może być wyłącznie powoływanie się przez stronę na zastępczy charakter doręczenia i fakt, że odbierający pismo dorosły domownik nie przekazał go niezwłocznie, ale zwlekał z tą czynnością. Niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczona skarżącej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Aby można mówić o dochowaniu należytej staranności, K. F. winna była w pierwszej kolejności podjąć działania w celu ustalenia, w jakiej dacie domownik podjął przesyłkę. Okoliczności sprawy nie wskazują, aby takie czynności przedsięwzięła. Brak również jakichkolwiek wskazówek świadczących, by matka skarżącej wprowadziła ją w błąd co do terminu odebrania pisma. Skarżąca nie powoływała się również na okoliczności usprawiedliwiające brak winy po stronie domownika, który odebrał przesyłkę. Z akt sprawy i samych twierdzeń skarżącej nie wynika również, aby ustalała jakiś inny sposób odbioru korespondencji. Wszystkie te okoliczności pozwalają stwierdzić, że K. F. nie zachowała koniecznej zapobiegliwości i prowadząc swoje sprawy, nie dołożyła należytej staranności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. skargę kasacyjną złożyła K. F.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 58 k.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu, choć skarżąca uchybiła terminowi do wniesienie odwołania bez swojej winy. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ze względu na fakt, że o podjęciu korespondencji przez swoją matkę skarżąca dowiedziała się ze znacznym opóźnieniem, składając odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę była przekonana o wniesieniu go bez uchybienia terminu. Strona skarżąca spełniła wszystkie wymogi ustawowe uprawniające ją do skutecznego przywrócenia terminu. Ustawodawca, ustanawiając w art. 58 k.p.a. przesłanki przywrócenia terminu, obwarował je jedynie wymogiem uprawdopodobnienia (nie zaś udowodnienia). Nie budzi zatem wątpliwości wypełnienie przez skarżącą warunków przywrócenia terminu. Uprawdopodobniła ona bowiem brak swojej winy oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna, wskazując, że nie odebrała korespondencji osobiście, a informację o tym że została odebrana przez matkę otrzymała dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. W związku z czym wniosła odwołanie w dniu [...] lipca 2013 r., zgodnie z wymogiem zachowania 14-dniowego terminu od otrzymania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany w sposób prawidłowy, bowiem art. 58 k.p.a. zawiera trzy paragrafy, a w podstawie kasacji należy bezwzględnie podać najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, którego naruszenia się dopatrzono. Tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej można bez większego trudu wywnioskować, że autorowi chodziło o § 1 art. 58 k.p.a., w myśl którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącej w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Wprawdzie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie prawdopodobieństwo twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Uprawdopodobnienie jest wprawdzie wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony (por. postanowienie SN z dnia 19 maja 2006 r., III CZ 28/06). Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy uchybienie terminu nastąpiło z winy strony, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 2413/14). W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji zasadnie przyjął, że K. F. nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, a powoływane przez nią okoliczności nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Okolicznością wyłączającą winę strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie mógł być bowiem jedynie fakt odebrania decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. o nakazie rozbiórki przez jej matkę. Nieustalenie rzeczywistej daty doręczenia decyzji, w trybie art. 43 k.p.a., obciąża skarżącą i wskazuje na brak po jej stronie należytej staranności i dbałości o własne sprawy. Doręczenie w tzw. trybie zastępczym wywołuje dokładnie takie skutki, jak doręczenie pisma do rąk adresata. Oznacza to, że powoduje ono również otwarcie terminu do wystąpienia z ewentualnymi środkami zaskarżenia, a skutki uchybienia temu terminowi w pełni obciążają stronę. Dodatkowo, co również zaznaczył Sąd I instancji, skarżąca otrzymała od swojej matki decyzję o rozbiórce w dniu [...] czerwca 2013 r., a więc w terminie otwartym do złożenia odwołania (termin kończył swój bieg w dniu [...] lipca 2013 r.). Mogła zatem wciąż złożyć odwołanie w terminie, tym bardziej, że k.p.a. nie przewiduje jakiejś szczególnej formy odwołania, czy też konieczności jego szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji (art. 128 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżąca nie podjęła kroków do wyjaśnienia rzeczywistej daty doręczenia decyzji, mylnie przyjmując, że będzie to data jej otrzymania od matki. Tym samym za słuszne przyjąć trzeba było stanowisko, że skarżąca nie dochowała należytej staranności, a odmowa przywrócenia terminu była prawidłowa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.