III SA/Gl 193/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Danuta Bazan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (umorzenia postępowania) oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. nie uwzględnił odwołania ""A" " Spółka z o. o. z siedzibą w Karczewie od własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku o przedłużenie zezwolenia z dnia [...]r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na trenie województwa [...] . Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 221, art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1, art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa(t. j. Dz. U. z 2012., poz. 749 ze zm., w skrócie O.p.) i art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540, w skrócie u.g.h.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. udzielił skarżącej, decyzją nr [...] z dnia [...]r., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] . Zezwolenie zostało udzielone na okres 6 lat czyli do 14 stycznia 2014 r. Wnioskiem z dnia [...]r. Spółka wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na kolejne 6 lat na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27). W uzasadnieniu Spółka wskazała na brak notyfikacji ustawy z dnia 19 lipca 2009 r. o grach hazardowych, pomimo że zawierała przepisy techniczne, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-213, C-214 i C-217 z dnia 19 lipca 2012 r. Brak notyfikacji ustawy oznacza bezskuteczność jej przepisów wobec podmiotów, a zakaz prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach narusza przepisy Konstytucji oraz jest niezgodny z zapisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż zezwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...]r. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 8 stycznia 2013 r. i z tą datą weszła do obrotu prawnego, a na mocy art. 212 O.p. organ był nią związany. Wygasło zatem uprawnienie, które mogłoby być skonkretyzowane w formie decyzji. We wniesionym odwołaniu Spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Szczególnie akcentując naruszenie art. 1 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz UE L 204 z 21.07.1998), art. 129 ust. 1 u.g.h., art. 208 § 1 pkt 1 i art. 212 O.p.. Skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne bowiem zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. cofającą jej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z dnia [...]r., którego dotyczyła wnioskowana zmiana. Postepowanie odwoławcze nie zostało zakończone, a to powoduje, że decyzja o cofnięciu zezwolenie nie jest wykonalna. Dyrektor Izby Celnej, działający jako organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania o przedłużenie zezwolenia ma charakter wtórny. Powstała bowiem w następstwie wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, o którego zmianę wnioskowała skarżąca. Fakt wniesienia odwołania nie czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 208 § 1 O.p. Nie zgodził się z twierdzeniem Spółki, że decyzja cofająca zezwolenie jest niewykonalna, gdyż nie nakłada obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 239a O.p.). Na potwierdzenie słuszności swoich twierdzeń organ przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Organ nie dopatrzył się także zasadności pozostałych zarzutów odwołania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zarzucił organowi naruszenie przepisów: 1) postępowania: - art.120 i art. 121 § 1 O.p. oraz art. 124 tej ustawy przez przyjęcie, przed zakończeniem postępowania odwoławczego, że skarżący nie posiada ważnego zezwolenia, - art. 208 § 1 O.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji jego umorzenie, - art. 210 § 4 O.p. poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych, - art. 212 w związku z art. 208 § 1 O.p. przez przyjęcie, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie było przeszkodą dla działania Dyrektora Izby Celnej, działającego jako organ drugiej instancji, - art. 239a, art. 239e i art. 128 O.p. przez uznanie, ze decyzja cofająca zezwolenie wydana przez organ I instancji, która została zaskarżona i której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności pozwala na stwierdzenie, że skarżący nie posiada ważnego zezwolenia, 2) prawa materialnego: - art. 1 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w związku z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie poddanie projektu ustawy o grach hazardowych notyfikacji Komisji Europejskiej, - art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez naruszenie zasady obrony interesów w toku, - art. 6, art. 8 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie kontynuowania działalności gospodarczej. W uzasadnieniu podkreślił, że organ jest niekonsekwentny w swoich działaniach, gdyż wniosek o przedłużenie zezwolenia wpłynął 14 marca 2013 r., a zatem po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia z 14 stycznia 2008 r., o którego przedłużenie wnioskowano. Organ nadał mu bieg co potwierdza istnienie podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia. Stan faktyczny sprawy po złożeniu wniosku, był identyczny jak przed jego złożeniem. Nie zaistniały żadne zdarzenia, które pozwoliłyby uznać go za bezprzedmiotowy w dacie orzekania organu pierwszej instancji. Podkreślił, że nadal prowadzi działalność w zakresie gier na automatach na podstawie cofniętego nieprawomocnie zezwolenia i składa stosowne sprawozdania oraz płaci podatek od gier. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie szeroko odnosząc się do zarzutów skargi i przywołanego w niej orzecznictwa sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. pełnomocnik organu wskazał na poglądy wyrażone w wyroku NSA, sygn. akt II GSK 639/2012 w zakresie związania organu wydana decyzją. Jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało umorzone, gdyż zezwolenie wygasło z mocy prawa w dniu 14 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie p.p.s.a.). Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie są związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...]r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych na terenie województwa [...] . Zezwolenie wydał Dyrektor Izby Skarbowej w K. w dniu [...]r. na okres 6 lat. Zatem zezwolenie wygasło z mocy prawa w dniu [...]r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, strona złożyła w dniu [...]r. wniosek o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na kolejne 6 lat. Bezsporne jest również, że decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w K. cofnął zezwolenie, które było przedmiotem wskazanego wyżej wniosku. Decyzja ta została zaskarżona a postępowanie zostało umorzone, gdyż zezwolenie wygasło w dniu [...]r. z mocy prawa, przed jego merytorycznym zakończeniem. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy istotnie w dniu [...]r. (dacie umorzenia postępowania) wniosek o przedłużenie zezwolenia z dnia [...]r. był bezprzedmiotowy oraz czy organ odwoławczy był związany decyzją o cofnięciu zezwolenia, która nie była ostateczna ani prawomocna. Innymi słowy czy decyzja o cofnięciu zezwolenia była wykonalna i bezwzględnie wiążąca Dyrektora Izby Celnej w K. działającego jako organ odwoławczy w sprawie o przedłużenie zezwolenia. Zdaniem Składu orzekającego, organ odwoławczy błędnie przyjął, że był związany na mocy art. 212 O.p. decyzją o cofnięciu zezwolenia wydaną w innym postępowaniu przez Dyrektora Izby Celnej, działającego jako organ pierwszej instancji. Tym bardziej, że decyzja o cofnięciu zezwolenia nie była ostateczna ani wykonalna. Przedwcześnie uznał, że nie występują przeszkody do rozpatrzenia odwołania w sprawie zmiany zezwolenia i postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe (art. 208 §1 w związku z art. 233 § 1 pk 1 w związku z art. 212 O.p.). W myśl art. 239a Ordynacji podatkowej, decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia jest niewykonalną, gdyż podlega wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Natomiast według art. 239e O.p. - decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Regułą jest zatem, że tylko decyzje ostateczne podlegają wykonaniu, co wynika także z zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 128 O.p. Po myśli bowiem art. 212 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej - organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji, to znaczy w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo - przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 563/13, że zasada wyrażona w art. 212 O.p. – która stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia - odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w braku możliwości zmiany z urzędu własnego stanowiska wyrażonego w decyzji. Jej istota polega więc na tym, że organ który wydał decyzję nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Innymi słowy, z regulacji tej wynika związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Omawiana regulacja odnosi się zatem do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, w sensie wyrażającym się w zakończeniu wszelkich wahań co do jej załatwienia i uniemożliwienia organowi zmiany własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Regulacja ta realizuje również funkcję gwarancyjną wobec adresata decyzji. Nieuprawniony jest pogląd, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 494/97), tym bardziej gdy nie są one tożsame. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z rozstrzygnięciem w sprawie zmiany tego zezwolenia przez wydłużenie czasu jego ważności. Rozstrzygnięcia podejmowane w wymienionych sprawach konkretyzują bowiem uprawnienia i/lub obowiązki adresata decyzji, które nie są tożsame. Należy przypomnieć, że zezwolenie z dnia 14 stycznia 2008 r. zostało cofnięte decyzją z dnia [...]r. i skarżąca po jej wejściu do obrotu prawnego oraz zaskarżeniu, w dniu 14 marca 2013 r. złożyła wniosek o przedłużenie czasu jego obowiązywania o kolejne 6 lat. Powyższe wskazuje, że organ pierwszej instancji na mocy art. 212 O.p. był nią związany, ale nie można zgodzić się z twierdzeniem, że do czasu ostatecznego lub prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia postępowanie z wniosku o jego przedłużenie było bezprzedmiotowe. Dowodzi tego fakt wygaśnięcia wskazanego zezwolenia z mocy prawa w dniu 14 stycznia 2014 r., a nie na mocy decyzji o jego cofnięciu, którą wskazano jako podstawę faktyczną umorzenia postępowania o jego przedłużenie. W realiach niniejszej sprawy decyzja o cofnięciu zezwolenia nie była wykonalna, a zatem Spółka posiadała i mogła wykorzystywać posiadane zezwolenie przedłużenie którego wystąpiła. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uniemożliwiające rozpatrzenie wniosku, skoro Spółka zaskarżyła decyzję o cofnięciu zezwolenia i postępowanie to nie zostało zakończone w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 9 grudnia 2013 r. ani decyzji ją poprzedzającej. W ocenie Sądu takie załatwienie sprawy w trybie art. 208 O.p. narusza nie tylko ten przepis ale także art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Jednak naruszenie tych przepisów procesowych można uznać za uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wynika to z faktu, iż nawet po przyjęciu, że zaistniały w sprawie przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z racji wygaśnięcia zezwolenia z dnia 14 stycznia 2008 r., co czyni istotnie postępowanie bezprzedmiotowym. W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy: podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych (materialnych lub procesowych) do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną - por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999, nr 4, poz. 119). Umorzenie postępowania na podstawie art. 208 O.p., co miało miejsce w sprawie, prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, gdyż po 14 stycznia 2014 r. wniosek o przedłużenie zezwolenia, które wygasło z mocy prawa jest bezprzedmiotowy i organ nie można orzekać w tej kwestii. W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja jakkolwiek narusza przepisy postępowania, to jednak naruszenie to jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy nie uzasadniało uznania skargi za zasadną. Zdaniem Sądu postępowanie z wniosku strony do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia decyzją o jego cofnięciu lub wygaśnięciu zezwolenia z mocy prawa nie było bezprzedmiotowe. Sąd nie dostrzega też różnicy w stanie faktycznym sprawy dla oceny wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jego umorzeniem, jako bezprzedmiotowe. Skoro organ uznał, że było bezprzedmiotowe w dacie wniosku, to należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, co akcentowała strona skarżąca. Wniosek o przedłużenie decyzji w oparciu o którą strona nabyła uprawnienia i z nich korzystała i korzysta nie czyni go bezprzedmiotowym do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Sytuacja taka zachodzi, gdy decyzja wygasła z mocy prawa, a tym samym wygasło uprawnienie z niej wynikające i możliwość jego przedłużenia. Cofnięcie zezwolenia, które jest decyzją zaskarżalną i może ulec zmianie, nie jest tożsame z wygaśnięciem decyzji wydanej na czas określony, której obowiązywania nie można przywrócić. Faktem jest, że Ordynacja podatkowa w art. 240 § 1 pkt 7 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania, jeżeli decyzja została wydana w na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Powyższe dodatkowo wskazuje, że rozpatrzenie odwołania w niniejszej sprawie było przedwczesne, podobnie jak uznanie wniosku o przedłużeniu zezwolenia za bezprzedmiotowy mimo braku ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii cofnięcia zezwolenia decyzją i braku jakichkolwiek ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie. Samo wystąpienie przesłanek z art. 212 O.p. jest niewystarczające dla uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe na podstawie art. 208 O.p. W sytuacji, gdy w sprawie kontroli poddane było rozstrzygniecie ściśle procesowe i organy nie orzekały merytorycznie w sprawie Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargowych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczącego ustawy o grach hazardowych. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.