II OSK 3087/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 499/14 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 499/14, oddalił skargę K. S. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. Rada Gminy w P., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. S., wybranego do Rady Gminy w P. na kadencję 2010-2014 w okręgu wyborczym Nr [...], z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że K. S. prowadzi działalność gospodarczą - sklep spożywczo-przemysłowy - w miejscowości K., na działce nr [...], która stanowi własność gminy P. Działka ma założoną księgę wieczystą nr[...], w której jako właściciel wpisana jest gmina P. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł K. S., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest radnym gminy nieprzerwanie od 1994 r., a w 1995 r. zawarł, trwającą do dziś, umowę dzierżawy z Gminną Spółdzielnią "S." w P., której przedmiotem jest budynek sklepowy położony w miejscowości K. wraz z wyposażeniem oraz gruntem, na którym jest budynek posadowiony. Działka gruntu, na której znajduje się sklep jest własnością gminy P., ale posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości jest Gminna Spółdzielnia "S.", a władze gminy nigdy nie interweniowały we władztwo spółdzielni i swobodne jej dysponowanie zarówno gruntem jak i budynkiem sklepu. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie można kategorycznie stwierdzić o wykonywaniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a stanowisko zaprezentowane w uchwale jest prawnie wadliwe, bowiem opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, natomiast nie uwzględnia wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w P. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gminna Spółdzielnia "S." nigdy nie była posiadaczem samoistnym nieruchomości, albowiem posiadacz samoistny włada nieruchomością jak właściciel, natomiast odnośnie działki [...] położonej w K. spółdzielnia występowała do Gminny P. o ustanowienie użytkowania wieczystego dla przedmiotowej działki, co jednak nie nastąpiło. Organ podkreślił, że Gmina P. nigdy nie wyzbyła się władztwa nad nieruchomością, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący K. S. jest jednocześnie członkiem Gminnej Spółdzielni "S." w P. i pełni w spółdzielni funkcję przewodniczącego rady nadzorczej. Fakt ten zdaniem organu sprawia, że skarżący ma faktyczny wpływ zarówno na działania rady gminy, jako radny i na działanie gminnej spółdzielni, jako przewodniczący jej rady nadzorczej. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zaskarżonej uchwale Rady Gminy w P. nr [...] nie można zarzucić sprzeczności z prawem, albowiem zasadnie uznano, że skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wobec niezaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci sklepu spożywczo – przemysłowego, znajdującego się na działce nr [...] położonej w K., w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, Rada Gminy prawidłowo, w oparciu o art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, zastosowała art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy i stwierdziła wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego. W ocenie Sądu nie ma powodów do odstępowania od literalnej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., który nie czyni zastrzeżenia, że stosuje się go tylko do mienia będącego wyłączną, 100-procentową własności gminy. Tym bardziej, że prowadziłoby to do konkluzji oczywiście sprzecznych z ratio legis zakazu ustawowego, tj. zakaz nie obejmowałby każdego mienia, w którym gmina ma mniej niż 100% udziału. Samo tylko minimalne zmniejszenie udziału gminy w prawie własności mienia skutkowałoby wyjęciem takiego mienia z zakresu wskazanego przepisu. Słowo "gminy" znalazło się w art. 24f ust.1 u.s.g. dopiero od 2001 r. Był to zatem celowy zabieg ustawodawcy, a jego wymowa jest jednoznaczna – interpretowany przepis nie zabrania obecnie radnym prowadzenia działalności gospodarczej w wykorzystaniem mienia innego niż stanowiące bezpośrednio własność gminy. Sąd podniósł, że okoliczność niewykonywania przez gminę prawa własności względem działki o nr [...] położonej w K., nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skutkującej obowiązkiem rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia uzyskanego przez skarżącego mandatu radnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. S. zarzucił Sądowi pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. Nr 594 ze zm.), polegającą na nieuwzględnieniu wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej przedmiotowego przepisu. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że stanowisko Sądu pierwszej intanscji jest prawnie wadliwe, bowiem opiera się wyłącznie o literalne brzmienie przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, natomiast nie uwzględnia wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzono, że rygorystyczne stanowienie i interpretowanie prawa może doprowadzić do sytuacji, w której krąg osób mogących piastować mandat radnego będzie drastycznie ograniczony, ze szkodą dla funkcjonowania samorządu. Godziłoby to w szerokie rozumienie przepisu art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej, wskazując, iż powołane przez pełnomocnika skarżącego orzecznictwo dotyczące stanu faktycznego opartego o użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych jest nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- zwanej dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g.: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest sankcją najdalej idącą oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, [w:] CBOSA). Podkreślić przy tym trzeba, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Wr 66/12, LEX nr 1165462). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy". W świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo – przemysłowego, który znajduje się na działce nr 174/5 położonej w K., co do której w stosownych dokumentach, ujawniona jest własność Gminy P. Istotne w sprawie jest też to, że skarżący jest jednocześnie członkiem Gminnej Spółdzielni "S." w P. i pełni w niej funkcję przewodniczącego rady nadzorczej. Okoliczność ta sprawia, że skarżący ma faktyczny wpływ zarówno na działania rady gminy, jako radny i na działanie gminnej spółdzielni, jako przewodniczący rady nadzorczej. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że skoro skarżący nie zaprzestał, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P., to rada gminy prawidłowo, w oparciu o art. 24f ust. 1a u.s.g, zastosowała przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy i stwierdziła wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.