II SA/Ke 499/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy w Pawłowie z dnia 12 czerwca 2014 r. nr XL/395/14 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 12 czerwca 2014r. Rada Gminy w Pawłowie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego K. S., wybranego do Rady Gminy w Pawłowie na kadencję 2010-2014 w okręgu wyborczym Nr 12, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały podano, że K. S. prowadzi działalność gospodarczą – sklep spożywczo przemysłowy - w miejscowości K. na działce nr 175/4 , która stanowi własność gminy Pawłów. Działka ma założoną księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel wpisana jest gmina Pawłów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym – "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł K. S. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest radnym gminy nieprzerwanie od 1994 roku, a w 1995 roku zawarł trwającą do dziś umowę dzierżawy z Gminną Spółdzielnią [...], której przedmiotem jest budynek sklepowy położony w miejscowości K. wraz z wyposażeniem oraz gruntem, na którym jest budynek posadowiony. Działka gruntu na której znajduje się sklep jest własnością gminy Pawłów, ale posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości jest Gminna Spółdzielnia [...], a władze gminy nigdy nie interweniowały we władztwo spółdzielni i swobodne jej dysponowanie zarówno gruntem jak i budynkiem sklepu. Zdaniem skarżącego , w niniejszej sprawie nie można kategorycznie stwierdzić o wykonywaniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a stanowisko zaprezentowane w uchwale jest prawnie wadliwe, bowiem opiera sie wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, natomiast nie uwzględnia wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Pawłowie wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gminna Spółdzielnia [...] nigdy nie była posiadaczem samoistnym nieruchomości, albowiem posiadacz samoistny włada nieruchomością jak właściciel, natomiast odnośnie działki 174/5 położonej w K. spółdzielnia występowała do Gminny Pawłów o ustanowienie użytkowania wieczystego dla przedmiotowej działki co jednak nie nastąpiło. Organ podkreślił, że Gmina Pawłów nigdy nie wyzbyła się władztwa nad nieruchomością, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący K. S. jest jednocześnie członkiem Gminnej Spółdzielni [...] w Pawłowie i pełni w spółdzielni funkcję przewodniczącego rady nadzorczej. Fakt ten zdaniem organu sprawia, że skarżący ma faktyczny wpływ zarówno na działania rady gminy jako radny i na działanie gminnej spółdzielni jako przewodniczący jej rady nadzorczej. Dodatkowo organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym dominują poglądy uzasadniające podjętą przez Radę Gminy uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), o nieważności uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, między innymi z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, orzeka sąd administracyjny na skutek skargi zainteresowanego podmiotu. W ocenie Sądu, nie można zarzucić sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwale Nr XL/365/14 z dnia 12 czerwca 2014r. Rady Gminy w Pawłowie, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, będącego skarżącym w niniejszej sprawie, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Pawłów. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu argumentacja organu, powołana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo – przemysłowego, który znajduje się na działce nr 174/5 położonej w K., co do której w stosownych dokumentach, ujawniona jest własność Gminy Pawłów. W tych okolicznościach zasadnie rada gminy uznała, że skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62). Wobec zaś niezaprzestania przez skarżącego takiej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, rada gminy prawidłowo, w oparciu o art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, zastosowała art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy i stwierdziła wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego. W świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że władze gminy nigdy nie interweniowały we władanie i dysponowanie przez spółdzielnie przedmiotową działką, rozstrzygnięcia wymaga, czy przy ocenie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki do wygaszenia mandatu radnego, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy powinna wziąć pod uwagę niewykonywanie przez gminę prawa własności względem działki o nr 174/5 położonej w K. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skutkującej obowiązkiem rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia uzyskanego przez skarżącego mandatu radnego ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 listopada 2013r. w sprawie II SA/Ol 974/13). Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z tym, że powyższa ustawa nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Jak wskazano w uchwale Rady Gminy Pawłów, skarżący jest właścicielem sklepu spożywczo - przemysłowego. Zatem przesłanka "prowadzenia działalności gospodarczej", określona w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym została spełniona. Przechodząc do analizy zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy przez radnych, określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy podkreślić, że użyte w tym przepisie sformułowanie "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko. Należy odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10). Ponadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w kontekście art. 24f ust. 1 wspomnianej ustawy nie jest istotne, czy z prowadzonej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne korzyści osobiste (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06). Także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Wspomniany art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia organowi stanowiącemu gminy luzu decyzyjnego w tym zakresie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 140/11). Również, zarzut, że zaskarżona uchwała opiera się tylko na literalnym brzmieniu przepisu należy uznać za bezzasadny. "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności." (art.24 f ust 1 u.s.g.). Przepis ten koncentruje się na określeniu granic dopuszczalnej działalności gospodarczej radnych, nie wprowadzając we własnym zakresie dodatkowych elementów definiujących "mienie komunalne gminy". Przeciwnie, w zakresie tej definicji powołany przepis odsyła do tych regulacji, których przedmiotem jest wskazanie konstytutywnych cech mienia komunalnego gminy. Dlatego nie ma powodów do odstępowania od literalnej wykładni przepisu, który nie czyni zastrzeżenia, że stosuje się go tylko do mienia będącego wyłączną, 100-procentową własności gminy. Od wykładni literalnej nie można odstępować tym bardziej, że prowadziłoby to do konkluzji oczywiście sprzecznych z ratio legis zakazu ustawowego, tj. zakaz nie obejmowałby każdego mienia, w którym gmina ma mniej niż 100% udziału. Samo tylko minimalne zmniejszenie udziału gminy w prawie własności mienia skutkowałoby wyjęciem takiego mienia z zakresu przedmiotowego art.24f ust.1 u.s.g. Jak zauważa S.Płażek (w: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P.Chmielnickiego", wyd.4. LexisNexis, Warszawa 2010, s.339) "Słowo ‘gminy’ znalazło się w [art.24 f ust.1 u.s.g.] dopiero od 2001 r. Był to zatem celowy zabieg ustawodawcy, a jego wymowa jest jednoznaczna – interpretowany przepis nie zabrania obecnie radnym prowadzenia działalności gospodarczej w wykorzystaniem mienia innego niż stanowiące bezpośrednio własność gminy" ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1840/10). Należy zaakceptować bezwzględnie wiążącą moc zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis nie pozostawia miejsca na gradacje, miarkowanie, dostosowanie do okoliczności konkretnej sprawy. I ani okoliczność, że skarżący od 1995 roku prowadził działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości, ani fakt, że gmina nie wykonywała prawa własności względem tej działki nie wyłącza odpowiedzialności za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, skutkującej obowiązkiem rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W tym stanie rzeczy, skoro wszczęte skargą postępowanie sadowe nie dało podstaw do postawienia Radzie Gminy w Pawłowie zarzutu wydania uchwały z naruszeniem prawa, należało stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w sentencji wyroku.