I OSK 109/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J., P. J. i I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2805/13 w sprawie ze skargi B. J. i P. J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek U. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014r. (sygn. akt SA/Wa 2805/13), oddalił skargi B. J. i P. J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: U. W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 §1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę Warszawa-Śródmieście prawa własności ww. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa-Śródmieście obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli B. J. i P. J. (dalej jako "skarżący"). Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Na skutek skargi B. J. i P. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako "WSA") wyrokiem z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1605/10 uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 2010r. wskazując, że skarżący jako podmioty, którym nie przysługują aktualnie żadne prawa do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie posiadają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Stanowisko WSA potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 1874/11 oddalając skargę kasacyjną skarżących. W konsekwencji po ponownym rozpatrzeniu sprawy powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2013r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "k.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne z wniosku B. J. i P. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r. Nr [...], dotyczącej stwierdzenia nabycia przez dzielnicę Gminę Warszawa- Śródmieście z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]m2 (obręb ewidencyjny [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. J. i P. J. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podnieśli, że jako spadkobiercy i następcy prawni byłych właścicieli gruntów położonych w granicach dawnych nieruchomości hipotecznych "[...]" i "[...]" są uczestnikami toczącego się od wielu lat postępowania dekretowego i nie są uznawani za stronę niniejszego postępowania, zaś U. W. uznawany jest za stronę, pomimo że nie legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Zdaniem skarżących stanowisko organu jest niezgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zarzucili także, że organ nie uznając ich za stronę postępowania – niekonsekwentnie doręczył im decyzję zapadłą w sprawie, podczas gdy zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt SA/Wa 2805/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi B. J. i P. J. Sąd przywołał w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) I OSK 1874/11, w którym to Sąd ten potwierdził stanowisko WSA w Warszawie wydane w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1605/10 i jednoznacznie wskazał, że art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie kreuje po stronie skarżących interesu prawnego w kontrolowanej sprawie a stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina, pozostałe zaś podmioty tylko wtedy, gdy wykażą tytuł do mienia. Tym samym inne podmioty uczestniczą w postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać. Uprawnienia skarżących, jako spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniami ww. dekretu, nie kreują po ich stronie uprawienia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż komunalizacja uprawnień tych nie narusza. Sąd I instancji zauważył, iż powyższym stanowiskiem NSA związane były zarówno organ II instancji jak i orzekający ponownie w sprawie Sąd. Przyjęcie, że skarżący nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej musiało skutkować umorzeniem postępowania. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd przywołał także uchwałę składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wskazującą, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Sąd stwierdził, że nie można zarzucać organowi niekonsekwencji w działaniu przez to, że rozpoznając wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy nie uznał ich za strony postępowania a jednocześnie doręczył im zaskarżoną decyzję. Co prawda ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, jednak przymiot strony w aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 OSNAPiUS 1995/10 poz. 118). W aspekcie formalnoprocesowym skarżący legitymowali się przymiotem strony (tzw. formalny status strony) gdyż postępowanie (o ponowne rozpatrzenie sprawy) toczyło się z ich wniosku i organ zobligowany był w sposób określony przepisami powiadomić ich o rozstrzygnięciu zainicjowanej przez nich sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżących, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie są stroną postępowania w sprawie; a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że postępowanie z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw wewnętrznych i administracji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa., oraz art. p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego i nieuwzględnienie skargi. Pełnomocnik w uzasadnieniu podniósł, iż skarżący mają nie tylko interes faktyczny, ale również prawny w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rodzi ono bowiem istotne skutki prawne dla skarżących, gdyż organy prowadzące postępowanie w sprawie przyjęły stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. należała do podmiotu nadzorowanego przez ministra (U. W.). U. W. wywodzi swój interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i innych toczących się aktualnie postępowaniach z decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., której to nie ma w żadnych aktach postępowania. U. może podejmować kolejne działania pozwalające na "umacnianie" jego pozycji jako dysponenta nieruchomości, pozbawiając jednocześnie tych praw skarżących. W kwestii naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., pełnomocnik zarzucił Sądowi, że ten nieprawidłowo ustalił stan faktyczny przyjmując, iż skarżącym nie przysługują prawa do nieruchomości przy ul. [...] a U. W., nie będącemu posiadaczem samoistnym czy zależnym ww. nieruchomości, przysługuje status strony. Powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 24.06.2010r. w sprawie II OSK 658/10, według którego to ww. przepis pozwala na zakwestionowanie stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stan faktyczny został ustalony przez organy administracyjne i zweryfikowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo. W kontekście podnoszonych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego była nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], a nie czy skarżącym przysługują prawa do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Dlatego też Sąd I instancji nie rozstrzygał o tej kwestii, lecz jedynie badał czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. To zaś w sposób negatywny zostało już rozstrzygnięte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31.05.2011r., sygn. akt I SA/Wa 1605/10, w którym wyrażono wiążącą ocenę prawną i w wyroku NSA z 18.04.2013r., sygn. akt I OSK 1874/11, który tą ocenę prawną w pełni potwierdził wskazując, że podmiotami w postępowaniu komunalizacyjnym są Skarb Państwa i właściwa gmina, pozostałe zaś podmioty tylko wtedy, gdy wykażą tytuł do mienia, z tym że w przypadku nieruchomości – tytuł prawnorzeczowy. Taki tytuł prawny ma U. W., jako właściciel nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], co zostało ujawnione w księdze wieczystej [...]. W powyższym wyroku NSA zawarł także jednoznaczną ocenę prawną, że zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art.28 k.p.a. w stosunku do skarżących jest nieuzasadniony. Na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu skarżący kasacyjnie swój interes prawny mogą oni skutecznie wywodzić w stosunku do nierozpoznanych wniosków dekretowych, a nie w sprawie komunalizacyjnej. Podkreślić zatem należy rolę art.153 p.p.s.a. w przedmiotowej sprawie. Otóż przepis ten odnosi się do związania organów administracyjnych, a także sądów dokonaną oceną prawną zawartą w wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje więc, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować. W razie wnoszenia kolejnych skarg sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy za Sądem I instancji, że wytyczne zawarte w wskazanych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 31.05.2011r. i NSA z dnia 18.04.2013r. oraz zawarta w nich ocena prawna zostały w pełni i prawidłowo zrealizowane w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2013r. nr [...] oraz w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt I SA/Wa 2805/13 . Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek U. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż zgodnie z obowiązującym prawem uczestnikowi postępowania sądowego (a w takiej roli procesowej występował U. W.) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje.