II SA/Wa 830/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M. S. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił M. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że wymienione w art. 83 powołanej ustawy przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość jego przyznania. Jedną z nich jest brak niezbędnych środków utrzymania. Organ stwierdził, iż z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż dochód rodziny wynosi 2.227,80 zł brutto, a wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.113,90 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł. Nie można zatem uznać, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. wskazał przede wszystkim, że podana w decyzji kwota 2.227,80 zł jest tylko podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej przez jego żonę działalności gospodarczej, a realny przychód miesięczny wynosi 1.600 zł. Natomiast przychód roczny wynosi około 17.000 zł, z czego realnym zarobkiem jest około 30 % tej kwoty, czyli szacunkowo 400 zł miesięcznie. Wnioskodawca przedstawił również swoją ciężką sytuację zdrowotną i bytową. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), podjętą po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ stwierdził, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, albowiem wnioskodawca nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania. Prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a podstawa wymiaru składek żony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wynosi 2.227,80 zł. Zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.113,90 zł miesięcznie i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł miesięcznie. Prezes ZUS podkreślił, że przepis art. 83 ust. 1 uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Natomiast okoliczność ponoszenia dodatkowych kosztów wynikających z choroby, nie może skutkować przyznaniem renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ podniósł również, że świadczenie powyższe nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucił jej: 1) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 7, 9, 77 § 1 i 80 Kpa, polegające na niepełnym, wybiórczym i niewłaściwym zgromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności informowania strony o skompletowaniu niezbędnych dokumentów, 2) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 9, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3, w szczególności niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodu, na którym organ administracyjny oparł ustalenie okoliczności w postaci niewystępowania stanu braku środków utrzymania po stronie skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu na okoliczności tam wskazane. W uzasadnieniu stwierdził przede wszystkim, że podstawa wymiaru składek płatnika na ubezpieczenie społeczne nie może stanowić "dochodu rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji podzielenie podstawy wymiaru składek przez ilość członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym daje wynik, który w żaden sposób nie koresponduje z "dochodem członka rodziny", o którym mowa w art. 3 pkt 2a wskazanej ustawy. Skarżący wskazał, że organ winien wyliczyć dochód członka rodziny w oparciu o zaświadczenie z urzędu skarbowego lub kopię PIT-u strony, co wynika z orzecznictwa i przyjętej praktyki. Jeżeli zatem Prezes ZUS nie dysponował takim dokumentem, to powinien poinformować o tym stronę. M. S. podniósł również, że z kopii dokumentu PIT-28 jego żony, załączonego do skargi wynika, iż obliczona w nim podstawa opodatkowania wskazuje na dochód członka dwuosobowej rodziny wynoszący 416 zł na osobę. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że organ pominął przy ustalaniu dochodu rodziny okoliczności polegającej na partycypowaniu dwóch jego córek oraz trójki wnuków we wspólnym gospodarstwie domowym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Ponadto wyjaśnił, że dokument PIT jest dokumentem podatkowym i nie ma zastosowania dla celów emerytalno-rentowych. W jego ocenie dla sprawy nie jest wiążąca podstawa opodatkowania żony skarżącego, lecz z uwagi na emerytalno-rentowy charakter sprawy – wyłącznie podstawa wymiaru składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, która pozwala na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu na zasadach ogólnych. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego powodu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż cytowana ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody organu przy rozstrzyganiu o ich przyznaniu lub odmowie przyznania. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają bowiem przesłanki uznania administracyjnego, a mianowicie: 1) bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) niespełnienie warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) brak niezbędnych środków utrzymania. Ponadto podkreślenia wymaga, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego, określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Jedyną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, którą wskazał Prezes ZUS, jest niespełnienie przez niego przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Powyższa przesłanka nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłankę tę należy oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się oświadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy poprzez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12 Lex nr 1291381). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania bierze się pod uwagę wysokość najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. W niniejszej sprawie organ uznał, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 1.113,90 zł miesięcznie, a zatem jest wyższy od kwoty najniższej emerytury. Za dochód przyjął przy tym podstawę wymiaru składek żony skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, wynoszącą 2.227,80 zł. W ocenie Sądu stanowisko Prezesa Zakładu w tym względzie jest błędne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 18 ust. 8 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442), podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ( prowadzących pozarolniczą działalność), to zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy. Nie sposób zatem utożsamiać podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z dochodem. Pojęcie dochodu zostało określone, w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). W myśl art. 3 pkt 1 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to m.in., po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Natomiast "dochód rodziny" to suma dochodów członków rodziny (pkt 2 ww. przepisu), a "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy... (pkt 2a). Uprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego, iż Prezes ZUS dla ustalenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, winien oprzeć się czy to na kopii zeznań podatkowych członków rodziny, czy też zaświadczeniu z urzędu skarbowego. Nie jest natomiast trafna argumentacja skargi, że przy ustalaniu dochodu członka rodziny skarżącego, powinny być wzięte pod uwagę także jego córki i wnuki. Z oświadczenia skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika bowiem bezspornie, iż córki A. i B. mieszkają u skarżącego, lecz prowadzą osobne gospodarstwa domowe. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do ustalenia dochodu rodziny skarżącego i w oparciu o te ustalenia ocenić przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w tym przesłankę braku niezbędnych środków utrzymania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152, a o kosztach o art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.