VII SA/Wa 1175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011r. znak: (...), II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 516,60 zł (pięćset szesnaście złotych i sześćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 420 zł (czterysta dwadzieścia złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 96,60 zł (dziewięćdziesiąt sześć złotych i dwadzieścia groszy) Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego samego organu z [...] sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., którą z kolei odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A.H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w [...]. Zasadniczym motywem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., wydanej na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: kpa) było to, iż osoby, które wniosły podanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – skarżąca oraz W. K. – nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ta decyzja, w związku z czym nie były stronami postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca oraz W. K. pismem z [...] marca 2011 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażądały stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. Z podania o stwierdzenie nieważności wynika, że jego podstawą było twierdzenie, iż skarżąca oraz W. K. nie domagały się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., lecz wniosły o zmianę "środka zaskarżenia wskazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r." Wnoszące podanie o stwierdzenie nieważności uważały, że w tej sytuacji decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej, bowiem bez wymaganego wniosku, tym samym podstawę stwierdzenia nieważności widziały w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając podanie z [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. i następnie decyzją z [...] października 2011 r., na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, swoją decyzję utrzymał w mocy. Organ administracji uznał, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., w szczególności nie została ona wydana bez podstawy prawnej. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., gdyż ani skarżąca, ani W.K. nie są legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nieruchomości, których są właścicielkami nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Uzasadniając to szerzej organ administracji wskazał, że zostały zachowane warunki sytuowania tego rodzaju obiektów budowlanych (odległości od nieruchomości sąsiednich oraz innych obiektów budowlanych) przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Organ administracji wskazał też, że z raportu odziaływania inwestycji na środowisko wynika, że to oddziaływanie zamknie się w granicach działki nr [...]. Podniesiono też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, również uznał, iż nieruchomości skarżącej oraz W.K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 kpa, polegające na tym, że organ administracji nie dostrzegł, iż skarżąca jest stroną postępowania, w którym Wojewoda [...] podjął decyzję z [...] marca 2011 r., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, polegające na tym, że działanie organu administracji nie znajdowało oparcia w przepisach prawa oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegające na tym, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Uzasadniając skargę przytoczono szereg okoliczności związanych z wydanymi w sprawie decyzjami administracyjnymi. Między innymi stwierdzono, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. nie jest ostateczna, gdyż wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, nie rozpoznano odwołania skarżącej od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji prawidłowo uznały, iż skarżąca oraz W. K. nie były legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Sąd ten stanął na stanowisku, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym o tym, kto jest stroną postępowania rozstrzyga się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W. od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn.. akt II OSK 507/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy tego samego zagadnienia, co sprawa, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 28 marca 2007 r. wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 208/06. W tej ostatniej bowiem sprawie NSA uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05, oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., uznając, że nieruchomość, której skarżąca jest właścicielką, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wspomniana decyzja Starosty [...]. Jako zasadny uznał zatem NSA zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Tymczasem NSA w wyroku z 28 marca 2007 r. przyjął, iż wadliwe jest stanowisko, według którego skoro zachowane są minimalne odległości przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. W ocenie NSA skoro w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie, w której NSA wydał wyrok z 28 marca 2007 r., występuje to samo zagadnienie, sprowadzające się do kwestii, czy nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., to pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tego wyroku, a więc zawartej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jest równoznaczne z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 28 kpa, gdyż przepisy te odnoszą się do ustalenia kto jest stroną postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako zasadny uznał NSA również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa), gdyż rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, związanego z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie z kolei do treści art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając na nowo sprawę na wstępie należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skarżąca podniosła w skardze, że sprawa będąca przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r. Tymczasem decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na którą powołuje się skarżąca, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem tej decyzji była całkowicie inna sprawa administracyjna w rozumieniu procesowym (wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego), niż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., choć oczywiście sprawy te wiążą się ze sobą i dotyczą tej samej inwestycji. Niemniej jednak Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzajaca ją decyzja tego samego organu zostały wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 3 kpa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 170 ppsa, poprzez niedokonanie właściwych i wnikliwych ustaleń dotyczących ewentualnego wystąpienia kwalifikowanej wady w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w Iwankach. Należy podkreślić, że podstawowym powodem wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2011 r., było uznanie, że skarżąca oraz W. K. nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ta decyzja, w związku z czym nie były stronami postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Z kolei w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., gdyż ani skarżąca, ani W. K. nie są legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nieruchomości, których są właścicielkami nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Analizując prawidłowość stwierdzeń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść prawomocnych wyroków zapadłych w niniejszej sprawie, a przede wszystkim wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Tymczasem - jak podkreślił Sąd Naczelny - obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej. Dlatego wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Stąd też nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Może to bowiem zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nie prowadził szczegółowej analizy obszaru oddziaływania o jakiej mówił NSA w wyroku, jak również nie wypowiedział się co do argumentów i zarzutów podnoszonych w pismach i odwołaniu. Obowiązkiem organu było zatem dokonanie takiej analizy przy uwzględnieniu nie tylko przepisów Prawa budowlanego ale także stanowiących podstawę ograniczeń w zagospodarowaniu innych nieruchomości ze względu na potrzeby związane z ochroną środowiska. W związku z powyższym obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było dokonanie wnikliwej oceny, czy decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 157 § 3 kpa biorąc pod uwagę wiążące stanowisko NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Temu obowiązkowi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając ponownie wniosek J.W. oraz W. K. o stwierdzenie nieważności dokona wnikliwej oceny, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszył rażąco art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 170 ppsa, przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Organ będzie miał jednocześnie na uwadze, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa, zaś za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze, ma charakter nadzwyczajny i wyjątkowy. Ocena taka powinna jednak w niniejszej sprawie zostać ściśle powiązana z pozbawieniem skarżącej możliwości weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., w sytuacji, gdy analiza akt sprawy skłania do przyjęcia tezy o uznaniu jej za osobę, której przysługuje interes prawny i czynna legitymacja procesowa w sprawie weryfikacji tej decyzji. Jednocześnie Sąd, dokonując kontroli działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może zastępować ten organ w dokonaniu ww. oceny w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.