II GSK 489/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki jawnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 708/14 w sprawie ze skargi M. Spółki jawnej w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r.,nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz M. Spółki jawnej w B. 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt I SA/Bd 708/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. sp.j. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent B. odmówił skarżącej spółce wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis w kwocie 6.138,50 zł z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810). W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Spółka podniosła, że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Po rozpoznaniu skargi spółki na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 436/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu sąd podkreślił, że termin wynikający z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. jest terminem materialnym co oznacza, iż nie może ulec wydłużeniu. Zdaniem sądu, w sprawie istnieją niejasności co do stanu faktycznego sprawy wobec czego, sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy nastąpiło wydatkowanie środków. Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2013 r. spółka złożyła wniosek o wystawienie zaświadczenia o pomocy de minimis z ZFRON. Strona do wniosku dołączyła fakturę VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. z terminem płatności do 28 grudnia 2012 r. na kwotę 6.138,50 zł netto. Z potwierdzenia wykonania przelewu kwoty 6.138,50 zł przez stronę z rachunku wynika, że przelew został dokonany w dniu 27 grudnia 2012 r. Datę wykonania przelewu i płatności potwierdzają zeznania świadka M. C., głównej księgowej strony. Świadek zeznała, że wyciąg księgowany jest w styczniu 2013 r., rozliczenie podatku VAT nastąpiło w styczniu, a rozliczenie podatku dochodowego w kwietniu 2013 r. Występująca w charakterze strony Z. M. potwierdziła treść zeznań świadka. Organ podkreślił, że z treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, iż warunkiem uzyskania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, jednakże na przedsiębiorcę został nałożony obowiązek warunkujący uzyskanie tego zaświadczenia w postaci przedłożenia organowi w terminie 30 dni informacji o dokonaniu wydatku. Brak spełnienia jednej z przesłanek określonych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia skutkuje wygaśnięciem prawa do uznania pomocy jako pomoc de minimis. Zdaniem organu, datą wydatkowania środków był 27 grudnia 2012 r. W związku z powyższym, termin do przedstawienia informacji o dokonaniu wydatku mijał w dniu 26 stycznia 2013 r. Wniosek o wydanie zaświadczenia wraz z informacją, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia został złożony 31 stycznia 2013 r., a zatem informacja została złożona po upływie 30 dni od dnia dokonania wydatku. W ocenie Kolegium, dla ustalenia daty wydatkowania środków nie ma żadnego znaczenia termin wymagalności roszczenia, termin zapłaty podatku, czy wewnętrzne przeksięgowanie środków przez stronę. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka wniosła o przyjęcie, że wykonane rozliczenie wewnętrzne w dniu 28 stycznia 2013 r. stanowi początek biegu trzydziestodniowego terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem strony, dopiero prawidłowe zaksięgowanie wewnętrzne daje podstawę do stwierdzenia, że został z tą chwilą poniesiony wydatek z funduszu rehabilitacji, i rozpoczyna bieg wymaganego terminu do uzyskania zaświadczenia o udzielenie pomocy de minimis. Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, dokonując wykładni pojęcia "dokonanie wydatku" użytego w § 9 ust. 2 rozporządzenia, stwierdził, że w potocznym języku dokonanie wydatku równoznaczne jest z jego poniesieniem, dokonaniem operacji przelewu na konto kontrahenta, bądź zapłatą kwoty należności gotówką. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dokonała przelewu z własnego konta w dniu 27 grudnia 2012 r. Sąd I instancji zgodził się z organem, że dla ustalenia daty wydatkowania środków nie ma żadnego znaczenia wewnętrzne przeksięgowanie środków, termin wymagalności roszczenia, czy też termin zapłaty podatku. M. sp.j. w B. zaskarżyło wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt I SA/Bd 708/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji jego niezgodności z art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, z uwagi na to, że z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawartego w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji nie wynika możliwość zawarcia w rozporządzeniu terminu materialnoprawnego do złożenia przez pracodawcę informacji o dokonanym wydatku ze środków ZFRON, którego przekroczenie miałoby skutkować odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a co legło u podstaw oddalenia skargi, 2. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 5 ust. 3 i 3c ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 59, poz. 404 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354 ze zm.), polegające na uznaniu, że 30-dniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji jest terminem materialnym, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis, w sytuacji gdy podmioty udzielające pomocy z urzędu wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis, a formę, treść, termin i sposób wydawania zaświadczenia określa przytoczone rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis, co w konsekwencji powoduje, że z obowiązujących przepisów nie wynika nawet możliwość uchybienia terminu skutkująca utratą prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis, 3. § 9 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 2 oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5), polegające na uznaniu, że warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wniosek przedsiębiorcy złożony w 30-dniowym terminie mającym charakter materialnoprawny, podczas gdy pomoc publiczna o charakterze bagatelnym jest uregulowana w przepisach TFUE, unijnym rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis, a obowiązek wydania zaświadczenia ciąży na organach udzielających pomocy publicznej z uwagi na konieczność zapewnienia przez Państwa Członkowskie należytego monitorowania pomocy, a przekroczenie terminu złożenia informacji o dokonanym wydatku z ZFRON nie przesądza o nieudzieleniu pomocy de minimis. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej nie przewidział sankcji w postaci utraty prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji uchybienia 30-dniowemu terminowi do poinformowania podmiotu udzielającego pomocy publicznej o dokonanym z ZFRON wydatku, to w rozporządzeniu nie mógł znaleźć się termin o charakterze materialnoprawnym wywołujący takie skutki. Wprowadzenie takiego terminu oznacza bowiem ustanowienie w rozporządzeniu nowego - nieznanego ustawie - warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. Zdaniem skarżącej, celem wprowadzenia tego przepisu było motywowanie przedsiębiorców do sprawnego informowania podmiotów udzielających pomocy publicznej o fakcie udzielenia pomocy a nie wprowadzenie sankcji. Skarżąca podniosła, że podmiot udzielający pomocy publicznej ma obowiązek wydania zaświadczenia o pomocy de minimis w przewidzianych przez prawo sytuacjach, natomiast nie ma prawnych możliwości tworzenia nowego katalogu nieprzewidzianych przepisami przesłanek odmowy wydania zaświadczenia. Skoro zaświadczenie o pomocy de minimis jest zaświadczeniem wydawanym z urzędu, to nawet uchybienie obowiązkowi informacyjnemu nie może skutkować utratą prawa do uzyskania zaświadczenia. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego raczej zgodnie przyjmuje się, że przewidziany w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych 30 – dniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę podmiotowi udzielającemu pomocy informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji, stanowiącej warunek uznania pomocy jako pomoc de minimis, jest terminem prawa materialnego, wprowadzonym do tego rozporządzenia mimo braku dostatecznego upoważnienia ustawowego, a więc z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13 i podane tam orzeczenia sądowe). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę to stanowisko podziela. Nie można doszukać się w treści art. 33 ust. 11 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych upoważnienia do wprowadzenia dodatkowego, nieprzewidzianego w tej ustawie wymagania (obowiązku) w postaci terminu, którego niedochowanie pozbawiałoby prawa do uznania pomocy jako pomocy de minimis. To wymaganie nie mieści się w szczególności ani w upoważnieniu do określenia rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis (pkt 2 ust. 11 art. 33 ustawy), ani też w upoważnieniu do określenia warunków wykorzystania środków funduszu rehabilitacji (pkt 2 ust. 11 art. 33 ustawy). Według art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozporządzenie MPiPS z 19 grudnia 2007 r. w zakresie obejmującym § 9 ust. 2 spełnia tylko jeden warunek określony w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej: zostało wydane przez organ wskazany w tym przepisie. Jak już powiedziano, w art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie ma szczegółowego upoważnienia do wprowadzenia takiego materialnoprawnego warunku uznania udzielonej pomocy za pomoc de minimis. Co za tym idzie - w tym przepisie i w całej ustawie o rehabilitacji zawodowej nie ma też wytycznych dotyczących wprowadzenia takiego terminu. Należy wreszcie stwierdzić, że wprowadzenie do rozporządzenia przepisu § 9 ust. 2 nie stanowi wykonania ustawy o rehabilitacji zawodowej, ponieważ ta ustawa nie reguluje materii dotyczącej postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Tymi kwestiami zajmuje się natomiast odrębna ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w art. 5 ust. 4 upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. treści zaświadczeń stwierdzających, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis oraz terminów lub sposobu ich wydawania. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie określonym ustawą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z Konstytucją i z ustawami. W związku z tym ma kompetencje do odmowy zastosowania aktu podustawowego w razie stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją lub z ustawą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Omawiany § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2007 r. narusza zdaniem Sądu art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też Sąd odmówił zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, co sprawia, że skargę kasacyjną należało uwzględnić. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uznał ją za uzasadnioną i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).