II OW 71/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Sokólskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Sokólskim a Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia na usunięcie drzew postanawia: wskazać Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku jako organu właściwego do wydania pozwolenia na usunięcie drzew Starosta Sokólski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Białymstoku. Wnosił o wskazanie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego do wydania pozwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu wniosku określił przedmiot sprawy. Dnia 21 marca 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Sokółce wpłynął wniosek Burmistrza Sokółki, o wydanie zezwolenia na wycinkę: 4 szt. głogów i 1 szt. lipy z działki o nr geodezyjnym 922; 1 szt. klonu z działki o nr geodezyjnym 906/6 oraz 7 szt. klonu z działki o nr geodezyjnym 941/1; położonych w obrębie geodezyjnym miasta Sokółka, będących własnością Gminy Sokółka. Po przeprowadzeniu oceny formalnej wniosku ustalono, iż wnioskowane do wycinki drzewa rosną na działkach usytuowanych w granicach ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego starego miasta Sokółka, wpisanego do rejestru zabytków pod poz. 514, decyzją Wojewódzkiego Wydziału Kultury i Sztuki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 20 grudnia 1982 r. znak: KL.WKZ.-5340/2/82 i na tej podstawie podlegającego ochronie konserwatorskiej z mocy prawa. Wymóg uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wycinkę przedmiotowych drzew wynika z dyspozycji art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628, 842) oraz art. 36 ust. pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Pismem z dnia 01 kwietnia 2014 r. znak: ZN - V.5143.24.2014, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku Burmistrza Sokółki o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości wnioskodawcy i przekazał sprawę Staroście Sokolskiemu. W uzasadnieniu Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku stwierdził, iż przedmiotowy wniosek dotyczy wydania zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości niewpisanych do rejestru zabytków, ale znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku stanął również na stanowisku, iż z przepisu art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628, 842) wynika, że do właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków zostały przekazane jedynie sprawy zezwoleń z nieruchomości indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku stwierdził nadto, iż właściwość organu samorządowego do wydawania zezwoleń na obszarze zabytkowego układu dotyczy sytuacji, gdy w decyzji o wpisaniu tego układu do rejestru zabytków nie wymieniono zieleni, jako przedmiotu ochrony, a w decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków historycznego układu przestrzennego Sokółki zieleń nie jest przedmiotem ochrony, jest nim układ urbanistyczny. Starosta Sokolski nie podzielił tego stanowiska. W świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568), zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości. Artykuł 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustala, jako jedną z form ochrony zabytków, wpis do rejestru zabytków. Nie prowadzi się odrębnego rejestru nieruchomości objętej decyzją indywidualną i odrębnego nieruchomości wpisanych decyzją obszarową. Co za tym idzie, wpis do rejestru zabytkowego układu przestrzennego miasta Sokółka jest w świetle powołanej ustawy, jak również w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody wystarczającym do uznania, iż dokonywanie wycinki drzew na jego obszarze wymaga zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na usunięcie drzew lub krzewów z terenu leżącego w granicach strefy konserwatorskiej został również zawarty w uchwale nr XLII/325/09 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 12 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (§ 18 ust. 3 pkt 3). Nadto Starosta Sokólski stoi na stanowisku, iż sam fakt wpisania nieruchomości, na której rośnie drzewo wnioskowane do usunięcia, nie zaś uznanie tego drzewa za zabytek przesądza o właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania stosownego zezwolenia. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, nie wspomina o tym, że drzewa winny odznaczać się tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki (znajdować się pod ochroną konserwatorską). Przepis ten nakazuje jedynie odróżniać drzewa rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od tych, które na tego rodzaju nieruchomościach nie rosną. Pogląd Starosty Sokólskiego znajduje potwierdzenie w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego spory kompetencyjne pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami ochrony zabytków w sprawach o wydanie zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów z terenów układów urbanistycznych oraz zespołów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 97/05, postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 6/06; postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OW 52/06). W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego jest konieczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów zachodzi co do określonego zakresu działania, a zatem w odniesieniu do podjęcia działania na podstawie przepisu prawa, który wywołuje wątpliwości interpretacyjne co do przyznania kompetencji jednemu z organów pozostających w sporze. W sprawie spór kompetencyjny zaistniał na podstawie regulacji prawnej przyjętej w art. 83 ust. 1 w związku z art. 90 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (...)". Według art. 90 tej ustawy "Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta". W art. 83 ust. 1 ustanowiono wyjątek w regulacji właściwości, odsyłając do zastrzeżenia właściwości organów określonej w ust. 2 i ust. 2a tego artykułu. Według art. 83 ust. 2a "Zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków". Art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody przyjmuje jako regułę właściwość wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a w przypadku nieruchomości będącej własnością gminy – staroście. Od tej reguły zastrzeżono dwa wyjątki unormowane w art. 83 ust. 2 i w art. 83 ust. 2a tej ustawy. Zgodnie z regułą wykładni regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną. Przesądza to, że decydujące znaczenie przypisać należy unormowaniu zawartemu w art. 83 ust. 2 i art. 83 ust. 2a, z tym, że z uwagi na przedmiot sprawy regulacji zawartej w art. 83 ust. 2. Powołany przepis expressis verbis stanowi o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do rozstrzygnięcia wniosku o wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Jeżeli więc drzewo lub krzew rośnie na terenie nieruchomości, która została wpisana do rejestru zabytków, to właściwym do udzielenia zezwolenia na ich wycięcie będzie wojewódzki konserwator zabytków. O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody będzie zatem przesądzać to, czy drzewo lub krzew, którego dotyczy wniosek, rośnie na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, a nie uznanie składnika przyrody, tj. drzewa lub krzewu, za zabytek, przesądza o właściwości rzeczowej tego organu. Powoduje to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek właściciela nieruchomości zabytkowej, choćby to drzewo lub krzew nie przedstawiało żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Wystarczy, że przedmiot wniosku znajduje się na terenie takiej nieruchomości, wpisanej do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W sprawie przesądzające znaczenie ma zatem fakt, że udzielenie zezwolenia na wycięcie drzew ma nastąpić z terenu w granicach ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego starego miasta Sokółka, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z 20 grudnia 1982 r. znak: KL-WKZ-5340/2/82. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.