II OZ 867/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...]Spółka z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 569/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w R. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez tę Spółkę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu nakazującej [...] Sp. z o.o. zaniechania prowadzenia dalszych robót przy budowie magazynu, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że po wniesieniu skargi Spółka złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wydanej w jej następstwie decyzji organu I instancji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego jej skargą na decyzję. Podkreśliła, że wykonanie tych decyzji doprowadzi do nieodwracalnych następstw pozbawiając możliwości dokończenia inwestycji zgodnie z ostateczną decyzją. Podała, iż uwzględnienie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz wydanej w jej następstwie decyzji organu I instancji skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu błędnych i sprzecznych decyzji, wydanych przez ten sam organ w oparciu o ten sam materiał dowodowy sprawy i ten sam stan prawny. Wykonanie ww. decyzji oznacza rozbiórkę inwestycji zgodnej z ostateczną decyzją Prezydenta m. Radomia z dnia [...] września 2013 r. Nakłady poniesione przez skarżącą do tej pory na tę inwestycję wyniosły 374.131,28 zł. Rozbiórka oznacza nieodwracalne straty obejmujące nie tylko poniesione nakłady, ale także brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w związku z brakiem możliwości produkcji i magazynowania wyrobów do czasu odbioru ich przez kontrahentów biznesowych skarżącej. Straty z tytułu utraconych korzyści wstępnie skarżąca szacuje na kwotę ok. 50 tys. zł za każdy miesiąc, nie licząc konsekwencji zerwanych kontraktów przez kontrahentów skarżącej na skutek braku możliwości wywiązania się z terminowości dostaw. Nieodwracalna szkoda skarżącej, która zatrudnia również osoby niepełnosprawne (20 osób) skutkować będzie koniecznością ograniczenia zatrudnienia. Ostatecznie podała, iż nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji (w tym nakazującej rozbiórkę magazynu surowców-opakowań) pozbawi skarżącą możliwości dokończenia inwestycji i skutkować będzie nieodwracalną wysoką szkodą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na art. 61 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił Sąd, w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zasadniczo więc cechy wykonalności nie posiadają decyzje lub postanowienia odmowne. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności administracyjnej może jednak polegać także na czasowym zawieszeniu skutków prawnych wynikających z rozstrzygnięcia zawartego w danym akcie bądź wywołanych dokonaniem określonej czynności. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że przedmiotem złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania skarżąca uczyniła dwie decyzje – pierwsza to decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], druga to wydana w jej następstwie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż na jej podstawie skarżąca nie nabyła żadnych uprawnień, jak również nie zostały na nią nałożone żadne obowiązki. Ewentualne wstrzymanie wykonania takiej decyzji nie wywołałoby więc żadnego skutku. Tym samym ochrona tymczasowa wobec zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może mieć zastosowania, bowiem zaskarżona decyzja nie stwarza niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Co do drugiej wskazywanej przez skarżącą decyzji, Sąd wskazał, iż nie może ona stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka [...] zarzuciła: 1. sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy poprzez przyjęcie, że zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nie zostały na skarżącą nałożone żadne obowiązki lub nie utraciła ona żadnych uprawnień, w sytuacji gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że zaskarżona decyzja WINB spowodowała: a) utratę uzyskanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uprawnienia do zaniechania prowadzenia dalszych robót przy budowie magazynu, a w konsekwencji b) utratę przez skarżącego uprawnienia nabytego ostateczną decyzją Prezydenta m. Radomia z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, do realizacji budynku w granicy z działką sąsiednią "F" Sp. z o.o. w oparciu o uzyskaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. zmieniającą pozwolenie na budowę na rozbudowę istniejącego magazynu nr 3 i budowę magazynu surowców – opakowań nr 5 i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w części dotyczącej projektu budowlanego na rozbudowę istniejącego magazynu nr 3. 2. naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nr [...] i decyzja nr [...] nie nadają się do wykonania skoro w świetle stanu sprawy decyzja nr [...] nakłada na skarżącego obowiązek doprowadzenia realizowanego budynku do stanu poprzedniego zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. Radomia nr [...] (w praktyce rozbiórkę budynku) zamiast dalszą jego realizację w oparciu o projekt zamienny i przyjęte ustalenia w nowej ostatecznej decyzji Prezydenta m. Radomia nr [...] z dnia [...] września 2013 r. co oznacza dla skarżącego konkretne skutki w postaci powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i nieodwracalnych skutków. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę w całości zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, bądź uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Uznając za uzasadnioną odmowę wstrzymania wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie stwierdzić należy, że przedmiotem ochrony tymczasowej, jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia odmowne i kasacyjne. Dodatkowo zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, w sytuacji, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Skoro bowiem postanowienie sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 435/13, dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 451/12; dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OZ 625/11, dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 410/10). W świetle powyższego nie mógł znaleźć usprawiedliwienia wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], mocą której uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nakazująca Spółce [...] zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, sprawa zaś została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tego rodzaju decyzja mająca charakter czysto procesowy, nie podlega zatem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto zauważyć należy, że w wyniku wykonania tej decyzji organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę i w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą doprowadzenie realizowanego budynku magazynu nr 5 do stanu poprzedniego. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji co do braku możliwości uwzględnienia wniosku w zakresie wspomnianej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja ta stanowi co prawda rozstrzygnięcie w odniesieniu do tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu, prowadzone zaś postępowanie było wynikiem wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, niemniej jednak stanowi ona odrębny akt wydany w odrębnym postępowaniu, od którego stronie przysługują odpowiednie środki zaskarżenia. Jak wynika z przedstawionych przez stronę dokumentów skarżąca Spółka skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do złożenia odwołania od tej decyzji, stosownie zaś do art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. O ile zatem odwołanie to zostało wniesione w terminie, wstrzymanie wykonania tej decyzji wynika wprost z powyższego przepisu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.