II SA/Wa 2164/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO w W.) postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmawiającej przyznania W. M. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia SKO w W. wskazało, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. W. M. zwróciła się do Prezydenta [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W dniu [...] sierpnia 2013 r., działający z upoważnienia Prezydenta [...], Główny Specjalista w Wydziale Zasobów Lokalowych [...] orzekł decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego W. M.. Przyczyną odmowy było stwierdzenie rozbieżności pomiędzy przedłożonymi dokumentami a sytuacją faktyczną, a także dysproporcja wskazująca, że wnioskodawczyni jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu wykorzystując posiadany majątek. Decyzję doręczono adresatce w dniu [...] sierpnia 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Z. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie wyjaśniając, że sprzedał działkę położoną w S. za kwotę 70 000 zł. Przedłożył kopię umowy sprzedaży zawartej [...] maja 2013 r. w formie aktu notarialnego. Odwołujący się podniósł też, że obecnie ma stałą pracę z wynagrodzeniem ok. 1800 zł. W przeprowadzonym postępowaniu SKO w W. stwierdziło, że odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało wniesione przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, gdyż decyzję skierowano do W. M.. Tylko zatem ten adresat decyzji był uprawniony do wniesienia od niej odwołania. Do odwołania nie zostało załączone pełnomocnictwo W. M. do działania w jej imieniu przez Z. M.. Wobec takiego stanu należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Taki stan zaistniał w niniejszej sprawie, ponieważ wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wniosła W. M., do której skierowano też decyzję odmawiającą przyznania świadczenia. W aktach sprawy brak jest odwołania wniesionego przez osobę do tego legitymowaną, wobec czego należało orzec o niedopuszczalności wniesionego przez Z. M. odwołania. Postanowienie z dnia [...] września 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W skardze strona podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 64 § 2 k.p.a., polegającego na zaniechaniu przez organ wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku formalnego podania, tj. dołączenia wymaganego pełnomocnictwa, 2) art. 9 k.p.a., tj. naruszenia zasady czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, 3) art. 134 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy Z. M. działał jako pełnomocnik strony, a w tej sytuacji należało wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż jednym z braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej do wezwania strony do ich usunięcia w terminie wskazanym w art. 64 § 2 k.p.a jest niedołączenie pełnomocnictwa, jeżeli odwołanie zostało wniesione w imieniu strony przez osobę, która nie występowała w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jako pełnomocnik strony. Decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania obarczonego brakami formalnymi jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał wezwania wnoszącego odwołanie do dołączenia pełnomocnictwa udzielonego przez żonę W. M., która była stroną postępowania i wydał zaskarżone postanowienie. Mając na względzie treść art. 9 k.p.a., skarżąca podkreśliła, iż obowiązek udzielenia stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do wzruszenia decyzji. Organ w przedmiotowej sprawie powinien powiadomić stronę o braku pełnomocnictwa i wezwać ją do podpisania podania albo wezwać pełnomocnika do dołączenia pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksty jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Wnosząca odwołanie to osoba fizyczna w rozumieniu art. 29 k.p.a. Z treści art. 32 k.p.a. wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik obowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (§ 4). W odniesieniu do ostatniego z powołanych § należy zaznaczyć, iż ocena wagi sprawy należy do organu administracji publicznej, jednakże organ powinien wziąć pod rozwagę, czy wynik sprawy może mieć wpływ na sytuację prawną członka najbliższej rodziny lub domownika strony. W razie uprawdopodobnienia, że pełnomocnik strony może być zainteresowany wynikiem postępowania, organ powinien zażądać pełnomocnictwa. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 858/10, LEX nr 990297: "Wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a." - patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz do art. 33 k.p.a., LEX. W świetle przedstawionych unormowań odwołanie wniesione przez stronę będącą osobą fizyczną powinno być podpisane albo przez tę osobę albo przez pełnomocnika, jeżeli takowy został ustanowiony. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podpisane zostało przez Z. M. męża W. M. - strony postępowania. W toku prowadzonego postępowania organ powziął wiadomość, iż Z. M. jest najbliższym członkiem rodziny wymienionej, prowadzi z wnioskodawczynią wspólne gospodarstwo domowe i jego dochody są ujmowane w łącznych dochodach rodziny W. M. na potrzeby ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wnoszący odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z. M. jest zainteresowany wynikiem przedmiotowego postępowania, a przez to wniósł odwołanie w imieniu strony. Prawidłowe jest ustalenie organu, że wraz z wniesionym odwołaniem Z. M. nie złożył wymaganego pełnomocnictwa. Jednakże niezłożenie pełnomocnictwa nie dawało organowi podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl. oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 371). Należy bowiem zwrócić uwagę, że uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, a pełnomocnik działa w imieniu strony na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeśli zatem pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Organ wówczas powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania, bądź też uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania, poprzez nadesłanie w wyznaczonym terminie wymaganego pełnomocnictwa lub podpisania odwołania, stanowiło naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Reasumując, zaskarżone postanowienie jako podjęte przedwcześnie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz zasady słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz informowania stron, określonych w art. 7-9 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.