II OSK 2973/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 56/14 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Burmistrza T. na rzecz K. P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 56/14 oddalił skargę K. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza T. (zwanego dalej: Burmistrz) w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o pojemności użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, przewidzianej do realizacji w obrębie geodezyjnym [...], Gm. T., na działce o nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, zaś decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 19 marca 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie – rozpatrzenie wniosku skarżącego przez Burmistrza podnosząc, że pomimo upływu ponad 2 miesięcy od wydania decyzji przez Kolegium, organ pierwszej instancji nie załatwił sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji 14-dniowy termin na załatwienie sprawy. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącego o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 9 maja 2014 r. złożył ponowne zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania przez organ I instancji. Sąd omówił instytucję bezczynności i powołał przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy przez organ, a następnie wskazał, że istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu tych terminów, i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności, ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datą rozpoczynają bieg terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.). W niniejszej sprawie miało to miejsce dnia 10 stycznia 2012 r. Zatem w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Jednakże do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd wskazał, że "pierwszą" decyzję o warunkach zabudowy wydał Burmistrz dnia [...] maja 2012 r. Kolejno sprawa przechodziła kilkukrotnie przez dwie instancje postępowania administracyjnego, na skutek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy (decyzje z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] stycznia 2014 r.). W toku postępowania organ zwracał się również kilkukrotnie do skarżącego wnioskodawcy o uzupełnienie podania (wezwanie z dnia 24 września 2012 r., oraz z dnia 20 marca 2013 r.). Finalnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo sądowe, że brak dołączonej do wniosku mapy spełniającej wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W konsekwencji powyższego organ I instancji dnia 14 lutego 2014 r. (data doręczenia stronie: 27 lutego 2014 r.) wezwał skarżącego do usunięcia braków podania poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, tj. trzykrotna szerokość granicy terenu od strony drogi, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji, w skali 1:500 lub 1:1000 (4 egz.), pouczając, że nieusunięcie tego braku w terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie skierował wprawdzie pismo do organu (pismo z dnia 27 lutego 2013 r.), jednak braku nie uzupełnił. W konsekwencji, pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem braku podania w wyznaczonym terminie, skarga zaś wpłynęła w dniu 30 czerwca 2014r. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, Burmistrz prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, kończąc w ten sposób postępowanie administracyjne w tym zakresie. Jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą aprobującą B. Adamiak): "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". Sąd wskazał, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu Sąd nie bada i nie ocenia prawidłowości orzeczeń wydawanych przez organy administracji pod względem merytorycznym, a jedynie ocenia czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie. Oceny prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od Burmistrza T. na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł [opłata kancelaryjna 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika - 360 zł (3 x stawka minimalna - 120 zł, tj. zaledwie 1/2 kosztów dopuszczalnych), kosztów sądowych - wpisu 100 zł]. Skarżący kasacyjnie wskazał następujące podstawy skargi kasacyjnej: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania" oznacza, że Sąd I instancji dokonał oceny merytorycznej (prawidłowości) wezwania, ale w żaden sposób nie wyjaśnił swego rozstrzygnięcia, co również nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. WSA w Poznaniu w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego brakiem formalnym jest mapa, o której mowa jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. mapa obejmująca teren, którego granice są nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepis art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nie istnieje potrzeba określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy - dobrego sąsiedztwa z uwagi na to, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie). Ponadto, Sąd I instancji z jednej strony ocenia merytorycznie wezwanie uznając je za prawidłowe, z drugiej jednak czyni zastrzeżenie, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność, ocena merytoryczna prawidłowości wydawanych orzeczeń (tu: wezwania) jest niedopuszczalna. 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. (traktowanego jako przepisy prawa materialnego) polegające na jego błędnej wykładni. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący wskazał, że WSA w Poznaniu w istocie wadliwie stwierdził, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest rozstrzygnięciem (a zatem nie może być mowy o bezczynności), które kończy postępowanie administracyjne w sprawie i choć tego wprost nie wskazał - uznał, że informacja Burmistrza T. z dnia [...] maja 2014 r. jest inną czynnością, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., której oceny prawnej "Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia". Tymczasem, w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 NSA wskazał, że nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bezczynność organu, polegającą na odmowie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Po wniesieniu skargi rzeczą WSA w Poznaniu, zgodnie z uchwałą NSA, było zbadanie, czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione czy też nie. Tymczasem WSA w Poznaniu stwierdził, że co prawda Sąd może dokonać oceny prawnej wydanego rozstrzygnięcia, ale w odrębnym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż WSA w Poznaniu wprost nie określił tego, co zdaniem Sądu jest tym wydanym już rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, które skarżący winien zaskarżyć w odrębnym postępowaniu, w szczególności zaś, że jest nim informacja z dnia [...] maja 2014 r., bo decyzji brak. 3. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 187 § 2 oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w aspekcie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie - polegające na niestwierdzeniu bezczynności w sytuacji nieuprawnionego pozostawienia podania bez rozpoznania. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji orzekł w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 i tym samym naruszył moc ogólną ww. uchwały. WSA w Poznaniu na mocy ww. uchwały winien dokonać w pierwszej kolejności oceny prawidłowości wezwania (istnienia braku formalnego) ze stosownym wyjaśnieniem uzasadniającym tę ocenę, a następnie oceny czynności materialno-technicznej - pozostawienia podania bez rozpoznania. 4. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że pozostawienie podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpoznania było bezzasadne. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący wskazał, że WSA w Poznaniu winien był uznać, że pozostawienia podania bez rozpatrzenia było nieuprawnione i uwzględnić skargę na bezczynność oraz zobowiązać Burmistrza T. do wydania w określonym terminie aktu - decyzji o warunkach zabudowy, a także stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 5. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., przez ich zastosowanie oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący wskazał, że organy obu instancji, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd uznając, że obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać jest określany automatycznie i obejmuje on obszar, którego granice są nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Wymóg "trzykrotności" wcale nie wynika z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., do którego to przepisu organy obu instancji, a także WSA w Poznaniu w żaden sposób nie odniosły się. Zasada "dobrego sąsiedztwa" w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, a tylko w takim wypadku wyznacza się obszar analizowany. Utożsamianie obszaru analizowanego z obszarem oddziaływania jest nieuprawnione. W sytuacji, o której mowa jest w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli takiej, jak w przedmiotowej sprawie, nie jest wymagana mapa, o której mowa jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, że NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2) stwierdził, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". W uchwale tej NSA wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji orzekł wbrew ww. uchwale, uznając, że nie był władny do dokonania oceny prawidłowości "wydanego rozstrzygnięcia" (Sąd błędnie używa przy tym pojęcia "rozstrzygnięcia", gdyż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, w sprawie nie wydano zaś decyzji) i że oceny takiej Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia. Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska zawartego w ww. uchwale, czym naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a., jak również art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania podlega ocenie w odrębnym postępowaniu. Tym samym Sąd uchylił się od rozpoznania sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność Burmistrza T. Sąd winien bowiem ocenić, czy były podstawy do wzywania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i czy prawidłowo pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpoznania. Trafnie również zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że Sąd nie był konsekwentny, bowiem stwierdził, że "w sytuacji, gdy skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, Burmistrz prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, kończąc w ten sposób postępowanie administracyjne w tym zakresie". Takie stwierdzenie wskazuje, że Sąd dokonał oceny prawidłowości wezwania, jak i pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże w uzasadnieniu wyroku brak jest wyjaśnienia zajętego przez Sąd stanowiska, co stanowi niewątpliwie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie sposób wywieść, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji dokonując takiej oceny, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na względzie, za zasadne należy uznać zarzuty podniesione w pkt 1-3 skargi kasacyjnej. Dokonanie oceny zasadności zarzutów zawartych w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej jest natomiast przedwczesne, rolą Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie bowiem przeprowadzenie kontroli prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a więc również prawidłowości wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu procedowania w sprawie. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.