IV SAB/Po 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. K. P. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza [...] (zwanego dalej: Burmistrz) w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o pojemności użytkowej [...] m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, przewidzianej do realizacji w obrębie geodezyjnym [...], Gm. [...], na działce o nr ew. [...](zwanej dalej odpowiednio: Wniosek, Inwestycja). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, zaś decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie – rozpatrzenie wniosku skarżącego - przez Burmistrza podnosząc, że pomimo upływu ponad [...] miesięcy od wydania decyzji przez Kolegium, organ pierwszej instancji nie załatwił sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji 14-dniowy termin na załatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącego o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania. Skarżący – pismem z dnia [...] maja 2014 r. – złożył ponowne zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania przez organ I instancji. Na wstępie należy wskazać w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (wyrok z dnia 09 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 37/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej - Kpa). Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 Kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu wyżej wskazanych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienie sprawy administracyjnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 31/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 Kpa), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 Kpa), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 Kpa normujący kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§1), że organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu (§3) i że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§4). Z przytoczonych regulacji wynika, że kodeks nie wymienia osobnego aktu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). W niniejszej sprawie miało to miejsce dnia [...] stycznia 2012 r. Zatem w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Jednakże wskazać należy, iż – o czym była mowa wcześniej – do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy wskazać, że "pierwszą" decyzję o warunkach zabudowy wydał Burmistrz dnia [...] maja 2012 r. (decyzja nr [...]). Kolejno sprawa przechodziła kilkukrotnie przez dwie instancje postepowania administracyjnego, na skutek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy (decyzje z dnia [...] sierpnia 2012 r. i 1[...]0 stycznia 2014 r.). W toku postępowania organ zwracał się również kilkukrotnie do skarżącego wnioskodawcy o uzupełnienie podania (wezwanie z dnia [...] września 2012 r., oraz z dnia [...] marca 2013 r.). Finalnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo sądowe, że brak dołączonej do wniosku mapy spełniającej wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). W konsekwencji powyższego organ I instancji dnia [...] lutego 2014 r. (data doręczenia stronie: [...] lutego 2014 r.) wezwał skarżącego do usunięcia braków podania poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, tj. trzykrotna szerokość granicy terenu od strony drogi, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji, w skali 1:500 lub 1:1000 (4 egz.), pouczając, że nieusunięcie tego braku w terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie skierował wprawdzie pismo do organu (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.), jednak braku nie uzupełnił W konsekwencji - pismem z dnia [...] maja 2014 r. – Burmistrz poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem braku podania w wyznaczonym terminie, skarga zaś wpłynęła w dniu [...] czerwca 2014r. W ocenie Sądu, zatem w sytuacji, gdy skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, Burmistrz prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, kończąc w ten sposób postępowanie administracyjne w tym zakresie. Jak wskazano zaś w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą aprobującą B. Adamiak): "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". W tym miejscu wskazać należy również, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu Sąd nie bada i nie ocenia prawidłowości orzeczeń wydawanych przez organy administracji pod względem merytorycznym, a jedynie ocenia czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie. Oceny prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 151 oddalił skargę.