II SA/Po 614/14

Dnia 4 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi R. F. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w P. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie oceny na dyplomie ukończenia studiów postanawia: odrzucić skargę Prorektor do spraw studenckich Uniwersytetu [...] w P. decyzją z [...] marca 2014r. na podstawie art. 207 ust. 1, art. 160 ust. 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2005r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz §2 i §71 Regulaminu Studiów (Obwieszczenie Nr [...] Senatu z 28 maja 2012r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu regulaminu studiów [...] w P.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji z [...] listopada 2013r. w sprawie niewyrażenia zgody na zmianę oceny na dyplomie ukończenia studiów absolwenta polsko-niemieckich studiów wspólnych na kierunku prawo – R. F. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy argumentował, że absolwent powyższych kierunków R. F. w dniu 4 czerwca 2013r. złożył pomyślnie egzamin magisterski. Na podstawie obliczeń zgodnie z regułami przewidzianymi Regulaminem Studiów, absolwent otrzymał ocenę dostateczną plus jako ogólny wynik studiów. Do uzyskania oceny dobrej, jako ogólnego wyniku studiów skarżącemu zabrakło 0,018 oceny. Z tego względu dwukrotnie wniósł do Dziekana WPiA wnioski o doliczenie oceny uzyskanej z przedmiotu nieobjętego planem studiów, tj. z niemieckiego prawa handlowego (bdb) do średniej ocen ze studiów, ewentualnie o zmianę oceny uzyskanej z przedmiotu: polskie prawo spółek (dst) na ocenę uzyskaną z niemieckiego prawa handlowego. Oba wnioski zostały rozpatrzone negatywnie. Organ motywował, że student zdał egzamin z prawa niemieckiego handlowego nieobowiązkowo, gdyż w planie studiów II roku przedmiot ten jeszcze nie obowiązywał, a student nie wniósł o zgodę na zaliczenie na II roku tego przedmiotu, jako przedmiotu przewidzianego w planie studiów w następnych semestrach (tj. na III roku). Oznacza to, ze przedmiot - niemieckie prawo handlowe nigdy nie był dla skarżącego przedmiotem obowiązkowym na II roku studiów. Natomiast, gdy skarżący był na III roku studiów sporny przedmiot został usunięty z planu studiów i zastąpiony innym przedmiotem -polskie prawo spółek, który skarżący zaliczył, chociaż z ocena niższą. Skarżący do czasu ustalenia ogólnej oceny ze studiów nie kwestionował powyższych okoliczności. Nadto organ wskazał, że specyfika polsko-niemieckich studiów prawniczych, których absolwentem jest skarżący, polega na tym, że każdy ze współdziałających uniwersytetów przyjmuje własne regulacje dotyczące organizacji i przebiegu prowadzonego przez siebie kierunku studiów. W konsekwencji, kierunek prawo na [...] funkcjonuje na podstawie polskich regulacji (m.in. uchwał Senatu i Rady Wydziału WPiA), zaś kierunek prowadzony przez Uniwersytet Europejski, tj. Bachelor of German and Polish Law – na podstawie regulacji niemieckich, w tym regulaminu tych studiów. Skarżący reprezentowany przez r.pr. A. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Prorektora do spraw Studenckich w P. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego §16 Regulaminu Studiów na [...] – uchwały Senatu z [...] lipca 2010r. oraz §21 regulaminu studiów Bachelor of German and Polish Law oraz naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 107 §1-5 kpa, art. 6 -11 kpa, art. 77 - 81 kpa, art. 85 - 86 kpa, art. 89 – 90 kpa, art. 95 kpa oraz art. 2 Konstytucji i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Rektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, że nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając przedmiotową skargę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosowanie do treści art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie na akty i czynności enumeratywnie w powyższym przepisie. W szczególności, skarga do sądu przysługuje, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. na decyzję administracyjne wydawane w ramach postępowania administracyjnego. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że przed jej merytoryczną oceną konieczne jest uwzględnienie treści art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego stosuje się jedynie w zakresie określonym w powyższym przepisie, a więc do decyzji dotyczących przyjęcia na studia, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego. Innymi słowy, w przypadku aktów podejmowanych przez organy uczelni wyższych, możliwość stosowania do nich przepisów procedury administracyjnej, a w konsekwencji możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, została ograniczona jedynie do aktów o charakterze zewnętrznym. W powyższym świetle obowiązkiem Sądu stało się ustalenie, jaki charakter miało zaskarżone rozstrzygniecie w przedmiocie niewyrażenia zgody na zmianę oceny na dyplomie ukończenia studiów, co z kolei umożliwia ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie za dopuszczalną można było uznać drogę sądową. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że choć przepis art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które – jako indywidualne sprawy studentów – winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować K.p.a., niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, Baza NSA). Pamiętać bowiem należy, że szkoła wyższa stanowi przykład zakładu administracyjnego, w którym jego użytkownicy – studenci – podlegają władztwu zakładowego. Jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, Baza NSA, uczelnia wyższa będąc zakładem administracyjnym stanowi jednostkę organizacyjną nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Wynika to z faktu, że jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które to nie wypływają na sam byt tego stosunku nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi K.p.a. (E. Ochendowski: Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi K.p.a. i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, zatem wywierające bezpośredni skutek na zewnątrz. Do takich aktów zewnętrznych zalicza się decyzje odmawiające przyjęcia na studia, decyzje o skreśleniu z listy studentów, rozstrzygnięcia w kwestii zwolnienia z opłat za studia, rozstrzygnięcie stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra. Słusznie zatem wskazuje Rektor, że w drodze decyzji administracyjnych nie wydaje się aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych, do których zalicza się zgodę na podjęcie dodatkowych studiów, odmowę udzielania urlopu dziekańskiego, czy też ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem. Kognicji sądów administracyjnych podlegają, więc decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności Prawie o szkolnictwie wyższym. Natomiast rozstrzygnięcia uczelni mające podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, jak regulamin studiów, mają charakter aktów wewnętrznych, związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej studenta, zatem nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. post. NSA z 18 września 2012r., I OSK 1583/12, dostępne www.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w orzeczeniu NSA z 24 kwietnia 2007r. (I OSK 478/07, dostępne www.nsa.gov.pl), zgodnie z którym sprawy ocen i trybu zaliczeń przedmiotów, semestrów dotyczą stosunków wewnętrznych zakładu i są rezultatem wykonywania władztwa zakładowego w stosunku do studentów – użytkowników zakładu. Rozstrzygnięcia te podlegają weryfikacji tylko w trybie i na zasadach określonych w statucie Uczelni i regulaminie studiów. Nie można ich zatem uznać za akty o charakterze zewnętrznym. W konsekwencji decyzje podjęte w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej wyjaśnić należy, że niewyrażenie zgody na zmianę oceny na dyplomie ukończenia studiów nie stanowi aktu zakładowego zewnętrznego, lecz stanowi rozstrzygnięcie związane z tokiem studiów, które dotyczy działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego. Kwestia obliczania średniej ze studiów, składającej się na ostateczny wynik studiów wynika z Regulaminu studiów (Obwieszenie nr [...] Senatu w P. z [...] maja 2012r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu regulaminu studiów w P.), przyjętego zgodnie z art. 161 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, w szczególności z regulacji zawartej w treści §73 regulaminu. W związku z powyższym nie wymaga ono wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej następnie kontroli sądowej. Nie wywiera bowiem ono jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. Mając na względzie powyższe okoliczności uznać należało, że skarga, na rozstrzygnięcie niewyrażenia zgody na zmianę oceny na dyplomie ukończenia studiów skarżącego nie stanowiła aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną i orzekł jak w postanowieniu.