I OSK 1222/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 207/14 w sprawie ze skargi R.W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 207/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.W. na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 kwietnia 2014 r. R.W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Ministrowa Infrastruktury i Rozwoju od dnia 1 listopada 1998 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego oraz o wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju terminu na rozpatrzenie złożonego przez niego odwołania. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wojewoda Gorzowski ustalił odszkodowanie za szkody powstałe wskutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego. Pismem z dnia 7 września 1998 r., skarżący, złożył odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Z uwagi na nierozpoznanie odwołania pismem z dnia 21 lutego 2014 r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do załatwienia sprawy. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął jednak rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. Wojewoda Gorzowski ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie gazociągu tranzytowego przez terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na terenie województwa gorzowskiego. Decyzją z dnia [...] września 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Międzyrzeczu zezwolił spółce [...] S.A. w Warszawie na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu, urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji m.in. na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] grudnia 1995 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 maja 1996 r. sygn. akt SA/Po 3200/96 oddalił skargi R.W. i J.W. na tę decyzję. Pismem z dnia 18 listopada 1997 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] kwietnia 1994 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. utrzymaną następnie przez niego w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej działek nr 1 i 2 położonych w N. oraz działki nr 3 położonej w Ż. gm. [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt IV SA 781/99 uchylił te decyzje. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wojewoda Gorzowski ustalił odszkodowanie za szkody wyrządzone na nieruchomościach skarżącego. Od tej decyzji R.W. złożył odwołanie. Ponadto pismem z dnia 20 stycznia 1999 r. wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] grudnia 1995 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] sierpnia 1995 r. zezwalających na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu. Przedmiotowe pismo zostało zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, który winien rozpatrzyć Wojewoda Lubuski. Wobec czego pismem z dnia 8 marca 1999 r. wniosek przekazano Wojewodzie Lubuskiemu. Postanowieniem z dnia [...] marca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania R.W. od decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Lubuskiego w postępowaniu wznowieniowym sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez przedmiotowe nieruchomości, zakończonego decyzją Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] grudnia 1995 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1999 r. Wojewoda Lubuski zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, z uwagi na toczące się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] kwietnia 1994 r. o ustaleniu lokalizacji gazociągu. Pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. R.W. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. ustalającej odszkodowanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania odwoławczego. Obydwa powyższe postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 874/05 ze względu na brak dokumentów w aktach sprawy uniemożliwiający Sądowi ustosunkowanie się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Po skompletowaniu akt i ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. ponownie odmówił podjęcia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Gorzowskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz utrzymał powyższe postanowienie w mocy, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że z uwagi na fakt, iż nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, podniesiony w skardze zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego jest niezasadny. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Przewlekłość ma natomiast miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a., a skarga na przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] marca 1999 r. zawieszono z urzędu przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Zgodnie zaś z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi. Dodatkowo Sąd podkreślił, że zarówno sprawa prawidłowości zawieszenia postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...] marca 1999 r., jak i sprawa odmowy podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego, były już rozpoznawane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W orzeczeniach tych przesądzona została jednoznacznie kwestia prawidłowości zawieszenia przez organ II instancji z urzędu postępowania odwoławczego oraz kwestia zawieszenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że skoro zainicjowane przez skarżącego postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczącej oceny prawidłowości wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez nieruchomości stanowiące jego własność, będące zagadnieniem wstępnym dla postępowania o odszkodowanie za zajęcie przedmiotowych nieruchomości, jest nadal zawieszone, to nie ustała również przyczyna zawieszenia zawarta w ostatecznym postanowieniu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1999 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.W. zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 149 p.p.s.a. poprzez akceptację postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ponieważ od ponad 15 lat przewleka postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowy wyrok uniemożliwił skarżącemu skuteczne przeprowadzenie i zakończenie postępowania w przedmiocie odszkodowania i tym samym narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślono, że w związku z postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydanym w konsekwencji wadliwej oceny zaistniałego stanu prawnego, do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej, skarżący nie uzyskał należnego mu odszkodowania. Zaznaczono, że kwestia odszkodowania, które jest niewątpliwie należne skarżącemu, jest przedmiotem postępowania rozpoczętego w 1996 r. i do dnia dzisiejszego jeszcze nie została rozstrzygnięta. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, pominął całkowicie podstawowe prawa skarżącego zagwarantowane w art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, zgodnie z którymi własność, jako podstawowa zasada ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej i jedno z podstawowych praw ekonomicznych, podlega równej ochronie prawnej wszystkich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie administracyjnym wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji (porównaj wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r. sygn. akt II SAB 115/00 niepublikowany). Zatem przy merytorycznym rozpatrywaniu skargi na bezczynność lub przewlekłość istnieje tylko możliwość zastosowania wskazanych dwóch rozwiązań procesowych zakreślonych normami art. 149 i 151 p.p.s.a. Tym samym przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. wskazany w skardze kasacyjnej, nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który stosuje go wówczas kiedy dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji lub postanowień objętych kognicją sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do negowania stanowiska Sądu, który uznał, że w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. Skarżący kasacyjnie przewlekłości postępowania upatruje w tym, że od ponad 15 lat nie rozpoznano jego odwołania od decyzji Wojewody przyznającemu mu odszkodowanie, ale w ocenie skarżącego za niskiego. Przyznać należy, że sprawa trwa bardzo długo, jednak nie świadczy to o przewlekłym prowadzeniu tego postępowania przez Ministra. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzuty zarówno w skardze jak i skardze kasacyjnej, nie bierze pod uwagę okoliczności, które wpływają na tak długi okres postępowania a które są niezależne od Ministra. Nie bierze pod uwagę tego, że postępowanie odwoławcze jest nadal zawieszone z uwagi na toczące się na wniosek skarżącego postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu na jego nieruchomości a to postępowanie zostało zawieszone z uwagi na toczące się a zainicjowane także przez skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu na jego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99 odpowiedział na pytanie czy zasadnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie odwoławcze uruchomione przez skarżącego uznając, iż rozstrzygnięcie w sprawie legalności decyzji zezwalających na przeprowadzenie gazociągu jest zagadnieniem wstępnym. Wówczas NSA stwierdził, że "Analiza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) prowadzi do wniosku, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości decyzji zezwalających na przeprowadzenie rurociągu. Art. 124 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uprawnia wojewodę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie instalacji w nim wymienionych. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli jest to niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, jednostka ta jest obowiązana do wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie to jest zatem pochodną zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń i bez tego zezwolenia nie byłoby prawa do odszkodowania. Ocena zatem zgodności z prawem tej decyzji rzutować będzie na prawo do odszkodowania, a wobec tego jest zagadnieniem wstępnym". Ponadto R.W. 9 sierpnia 2004 r. złożył wniosek o podjecie zawieszonego postępowania odwoławczego w sprawie przysługującego mu odszkodowania. Skarga na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania przez Ministra Infrastruktury została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2264/10, ponieważ nie ustała przyczyna z powodu której zawieszono postępowanie odwoławcze. Jak wynika z pisma Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., postępowanie wznowieniowe dotyczące zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości skarżącego, było nadal zawieszone z uwagi na niezakończenie postępowania nieważnościowego. Nie wymaga tu uzasadniania, związanie organów administracji i sądów administracyjnych na podstawie art. 153 i 170 p.p.s.a. oceną prawną zawartą we wskazanych wyżej wyrokach, z których wynika, że aktualna jest konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego, którego przewlekłość zarzuca skarżący. Należy następnie wyjaśnić, że bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego w tym termin zawarty w art. 35 § 2 k.p.a. na rozpoznanie odwołania. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnym. Zatem zasadnie Sąd ten przyjął, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego. Dlatego Sąd prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W tych okolicznościach za nietrafny należy także uznać zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. odnoszący się do głębokości orzekania. Według tej normy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co potwierdzają poglądy doktryny przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jednakże zauważyć należy, że wskazana norma art. 135 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie orzeczeń uwzględniających skargę. Dlatego też skoro Sąd pierwszej instancji nie uznał skargi na przewlekłość za zasadną wobec niemożliwości podjęcia przez organ postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania, to brak było podstaw do zastosowania powołanego wyżej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a z art. 64 ust. 2 i 3 wynika, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim narusza ona istotę prawa własności. Z przedstawionych okoliczności wynika jednak, że ani organy administracji ani Sąd Wojewódzki nie kwestionują prawa skarżącego do uzyskania odszkodowania za szkody powstałe w związku z przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego przez jego nieruchomości. Słusznie wskazuje skarżący, że odszkodowanie powinno zostać wypłacone w rozsądnym terminie. Do naruszenia tej zasady mogłoby jednak dojść tylko gdyby naruszenie tego "rozsądnego terminu" było zawinione przez organ prowadzący postępowanie. Z wyżej przedstawionych okoliczności wynika, że długotrwałość postępowania odszkodowawczego jest wynikiem konieczności zawieszenia postępowania w związku z toczącymi się postępowaniami nadzwyczajnymi i o czym nie należy zapominać zainicjowanymi przez skarżącego. Nie sposób zatem uznać, że naruszone zostało konstytucyjne prawo skarżącego do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poczyniono także uwagi dotyczące "art. 6 i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji", autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie nawet trudu wskazania jakiej konwencji jego wywód dotyczy, co uniemożliwia odniesienie się do tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.