II SA/Sz 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę Starosta decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. o sprawdzenie kwalifikacji, skierował S. N. do Ośrodka Ruchu Drogowego na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji wynika, że w ciągu roku licząc od dnia 20 stycznia 2011 r. do 30 listopada 2011 r. S. N. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego, uzyskując łącznie [...] punktów. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany kwestionował ilość stwierdzonych uchybień w tym zakresie, a Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. o skierowaniu na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby [...] punktów otrzymanych na podstawie obowiązującego wówczas art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrokiem Sądu Rejonowego X Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] S. N. został uznany za winnego zarzucanego mu czynu, tj.[...] . Wyrok ten jest prawomocny od [...] r. Organ I instancji skierował kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z niezaprzeczalnymi dowodami, że S. N. według stanu na dzień wydania decyzji naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał [...] punktów karnych z tego tytułu. W odwołaniu od decyzji S. N. wniósł o jej uchylenie z tego względu, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji, ponieważ wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji został skierowany do organu I instancji w sytuacji, gdy nie były jeszcze rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy sprawy będące przedmiotem wniosku. Dopiero w dniu [...] r., w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego V Wydział [...] Odwoławczy, Komendant uzyskał podstawę do złożenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), utrzymało w mocy decyzję Starosty. W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż odwołujący się dopuścił się przekroczenia przepisów ruchu drogowego uzyskując tzw. punkty karne w liczbie [...] (według stanu na dzień wydania decyzji). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami i stwierdził, że organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji odwołującego się, co przy prawomocnych orzeczeniach o ilości wpisanych do ewidencji punktów w ilości przekraczającej liczbę 24 stanowiło podstawę do skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Starosta nie ma natomiast obowiązku badać, czy wymienione we wniosku naruszenia przepisów ruchu drogowego wystąpiły, postępowanie w tej sprawie jest bowiem postępowaniem odrębnym. Kolegium stwierdziło ponadto, że w myśl obowiązującej od dnia 19 stycznia 2013 r. ustawy o kierujących pojazdami, skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji uregulowane jest w art. 99 tej ustawy, a art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, został uchylony. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję S. N. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie czym organ kierował się wydając tę decyzję, a także nie wyjaśnienie rozstrzygnięcia decyzji. Tym samym naruszenie art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego faktem bezspornym jest, że w dacie skierowania go na badania psychologiczne, nie przekroczył liczby 24 punktów karnych i brak było podstaw do skierowania go na takie badania. Sam wniosek Komendanta Policji, który źle wskazał liczbę przekroczonych punktów, nie był wystarczający. Powinnością organu administracji jest działanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w sposób przekonujący stronę do zachowania się zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, a postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie obywatela do organu, tzn. w sposób czytelny i zrozumiały dla strony, nie powodujący niepewności co do wynikających z przepisów prawa obowiązków. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie powinny w pierwszej kolejności ustalić istnienie przesłanek określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa o ruchu drogowym, tj. czy nastąpiło złożenie wniosku przez uprawniony podmiot – Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalić, czy nastąpiło przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów karnych zebranych przez skarżącego, ujętych przez organ Policji w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i to w sytuacji, gdy zarzut taki był przez skarżącego podnoszony. Dopiero bezsporne ustalenie ilości punktów faktycznie przypisanych skarżącemu obliguje organ do wydania decyzji o poddaniu się przez kierowcę badaniu. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy ograniczył się do rozpoznania odwołania, zamiast ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego. Ponadto, uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i jednocześnie utrudnia kontrolę prawidłowości tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że obie wydane w sprawie decyzje zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne wymagane prawem, a organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji poinformował skarżącego, iż organ wydający uprawnienia nie ma obowiązku badania słuszności czy prawomocności mandatów za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. Po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji jest zobowiązany wydać stosowną decyzję na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz przesłanek do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie innych uchybień nie podniesionych w skardze. Akt ten bowiem nie narusza prawa w żaden ze sposobów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270. z późn. zm) określanej dalej jako: "P.p.s.a."), aczkolwiek w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest prawidłowe. Dlatego na wstępie wyjaśnić trzeba, że przyjęta przez organ I instancji materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) była prawidłowa, ponieważ ten przepis obowiązywał i miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ odwoławczy pominął bowiem w swych rozważaniach, dotyczących stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie, treść art. 139 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z pkt 3 tego artykułu, między innymi art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c, pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust.3 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc przepisu wskazanego w podstawie prawnej decyzji I instancji, wchodzi w życie z dniem 4 stycznia 2016 r. Powyższy błąd Kolegium nie ma żadnego znaczenia w sprawie, skoro organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji opartą na prawidłowo wskazanej podstawie prawnej, a podstawa prawna przywołana przez Kolegium w swojej istocie reguluje sporne zagadnienie w sposób zbieżny z przepisem ustawy o ruchu drogowym. W związku zaś z zarzutami skargi podkreślenia wymaga, że z gruntu chybiona jest przyjęta przez skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego koncepcja braku podstaw do wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem do Starosty o skierowanie S. N. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przepis ten stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast z art. 130 ust. 4 wynika, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja w przedmiocie skierowania S. N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a nie decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne, a zatem wywody skargi dotyczące skierowania skarżącego na badania psychologiczne są bezprzedmiotowe, skoro dotyczą mylnie określonego przedmiotu sprawy. Z ustaleń organów obu instancji orzekających w sprawie, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika, że skarżący w okresie od [...] r. dopuścił się naruszeń przepisów prawa o ruchu drogowym, za które otrzymał [...] punktów karnych, a w dniu[...] r. skarżący odbył szkolenie o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Na tle obliczenia liczby tych punktów zaistniał spór pomiędzy skarżącym a stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie. Z uzasadnienia odwołania wynika, że według skarżącego, w dacie wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji , tj. w dniu [...] r. nie przekroczył jeszcze 24 punktów karnych, bowiem nie był jeszcze prawomocny wyrok skazujący, dotyczący wykroczenia z dnia [...] r. , za które otrzymał [...] punktów karnych (wyrok ten uprawomocnił się [...] r.). Organ odwoławczy odniósł się do tych twierdzeń skarżącego i wbrew odmiennym wywodom skargi, wyjaśnił w pisemnym uzasadnieniu decyzji, dlaczego argumentacja strony nie może zostać uwzględniona. W ocenie sądu, w sporze tym trzeba przyznać rację organom administracji publicznej orzekającym w sprawie. Po pierwsze, w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje zgodny pogląd, że na etapie prowadzenia sprawy administracyjnej dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie jest dopuszczalne badanie prawidłowości ustalenia liczby punktów przypisanych kierowcy za naruszenia przepisów ruchu drogowego, na który wskazało również Kolegium w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji, aczkolwiek nie przywołało żadnego orzeczenia na poparcie swojego wyjaśnienia tej kwestii. Zagadnienie to jednoznacznie i precyzyjnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 855/12(LEX 1363638), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. NSA stwierdził między innymi, że: "(...) ani Starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania liczby punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. (...) Skoro zatem jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ww. ewidencji a więc w drodze czynności materialno-technicznej ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości tych wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność". W podobny sposób co do charakteru prawnego wpisów do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1110/12 (LEX nr 1455416). Tak więc nie miały organy obu instancji orzekające w sprawie podstaw do kwestionowania wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji (podobnie: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. I OSK 2187/11, LEX nr 1339609), a zatem zarzut skargi, wskazujący na konieczność weryfikacji w niniejszej sprawie dopuszczalności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji jest chybiony. Niezależnie od powyższego, wyjaśnić trzeba, że możliwość odliczenia [...] punktów karnych z tytułu odbycia szkolenia, dopuszczalna jest wyłącznie w czasie, kiedy kierowca liczby 24 karnych jeszcze nie przekroczył (podobnie wyroki WSA w Łodzi z dnia 2.04.2014 r. III SA/Ld 151/14, LEX nr 1458429, WSA w Szczecinie z dnia 4.12.1013 r., II SA/Sz 775/13, LEX nr 1411104). Ustawodawca ustanowił obowiązek skierowania na egzamin sprawdzający w przypadku "otrzymania 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym". W omawianym przepisie nie ma rozróżnienia na punkty ostateczne i tymczasowe. Z punktu widzenia ratio legis omawianej regulacji, której celem nadrzędnym jest stworzenie mechanizmów minimalizujących zagrożenia w ruchu drogowym ze strony kierowców notorycznie naruszających przepisy o ruchu drogowym, koncepcja zaliczania w okresie roku do sumy 24 punktów tylko wpisów ostatecznych do ewidencji byłaby nieracjonalna, gdyż stwarzałaby możliwość uniknięcia skierowania na badania kierowców wykorzystujących wszelkie dostępne środki prawne przedłużające czas trwania wpisu tylko tymczasowego. Dlatego, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego do liczby 24 punktów karnych wlicza się zarówno punkty ostateczne jak i punkty tymczasowe, co do których podstawą wpisu było ukaranie za wykroczenie, które następnie było objęte postępowaniem sądowym, jeżeli w tymże postępowaniu zapadł skazujący wyrok, bowiem w wyżej wskazanym przepisie art. 130 ust.1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie ma rozróżnienia na wpisy ostateczne i tymczasowe (podobnie : wyrok NSA z 4.04.2013 r. I OSK 2256/11, LEX nr 1336386). W świetle powyższej wykładni, nie ma zatem wątpliwości co do tego, że prawidłowe są zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne przyjmujące, że skarżący przekroczył limit 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że prawidłowe ustalenia co do okoliczności mających znaczenie prawne w niniejszej sprawie, dały podstawę faktyczną do wydania zaskarżonej decyzji, która prawa nie narusza. Dlatego należało uznać skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o jej oddaleniu.