II SA/Sz 775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę. Starosta decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) - skierował M. N. na badania psychologiczne w zakresie prawa jazdy z powodu przekroczenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji M. N. w ramach posiadanych uprawnień z uwagi na wielokrotne naruszanie przepisów ruchu drogowego. W dniu 22 marca 2013 r. M. N. złożył wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania, a w dniu 25 marca 2013 r. wniosek o jego umorzenie. Organ ustalił, że spełnione zostały przesłanki art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami tj. przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W dniu 6 listopada 2012 r. M. N. odbył szkolenie anulujące punkty karne. Skarżący w okresie nieprzekraczającym roku otrzymał punktów, a odbycie szkolenia anulującego punkty karne miało miejsce prawie miesięcy po wpisaniu w dniu 12 czerwca 2012 r. ostatnich punktów karnych. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że wniosek strony o umorzenie postępowania nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem M. N. złożył odwołanie. W jego ocenie decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa., tj. art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący wskazał, że w dniu 6 listopada 2012 r. odbył stosowne szkolenie i z tego tytułu uznał za zasadne odliczenie punktów na podstawie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto wpisy do ewidencji z tytułu wykroczeń wymienionych w pkt 4 i 5 miały charakter tymczasowy, a pierwszy z nich walor ostateczny uzyskał dopiero w dniu 7 stycznia 2013 r. W oparciu o powyższe skarżący wywiódł, że w dniu 7 stycznia 2013 r. faktycznie był obciążony wpisem punktów karnych. W ocenie skarżącego stanowisko Policji dotyczące wliczania do ogólnej sumy punktów karnych i tymczasowych jest błędne i pozostaje w sprzeczności z najnowszym orzecznictwem sądowym. Opiera się ono na treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (§ 8 ust. 6), tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09) zakwestionował treść przepisu niniejszego rozporządzenia ponieważ bezzasadnie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Innymi słowy przepis ten bezzasadnie pozbawia go prawa redukcji punktów karnych z uwagi na przekroczenie sumy punktów ostatecznych i tymczasowych. Pogląd ten podzielony został przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 23 września 2011 r. kierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, identycznie jak organ I instancji, istotne dla sprawy fakty, zrelacjonowało treść odwołania oraz przytoczyło treść przepisów stanowiących materialną podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego analizującego art. 130 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. –Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012, poz. 488), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby , która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Kolegium uznało za bezsporne, że M. N. w okresie nieprzekraczającym jednego roku dopuścił się przekroczenia przepisów ruchu drogowego uzyskując z tego tytułu wpis do ewidencji kierowców w liczbie punktów. Szkolenie zmniejszające liczbę punktów odbył natomiast w dniu 6 listopada 2012 r., czyli już po przekroczeniu liczby punktów i uprawomocnieniu się wyroków sądowych w stosunku do wykroczeń: - z dnia [...] – uprawomocnienie się wyroku Sądu Rejonowego w dniu [...]., - z dnia [...] – uprawomocnienie się wyroku Sądu Rejonowego w dniu [...] - z dnia [...] – uprawomocnienie się wyroku Sądu Rejonowego w dniu [...]. W ocenie Kolegium w stwierdzonym stanie prawnym decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn.akt I OSK 885/09, Kolegium wyjaśniło, że nie posiada uprawnień ustawowych do stwierdzenia, czy przepisy prawne ( w tym również wykonawcze) są zgodne z ustawą i mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Uprawnienia takie posiada wyłącznie Sąd. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2002 r. (sygn.akt II SA 2825/2000), starosta nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zweryfikowanie, w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe, danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będących podstawą przypisania kierowcy odpowiedniej liczby punktów, ponieważ takie postępowanie wszczynane jest na wniosek zainteresowanego kierowcy w innym postępowaniu w trybie przepisów o wydawaniu zaświadczeń przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Na powyższą ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że z informacji uzyskanej z Policji wynika, że ponad punkty otrzymał za wykroczenia drogowe popełnione w okresie od [...]. W przypadku wykroczeń opisanych w punkcie notatki urzędowej, przyznane punkty miały charakter tymczasowy, natomiast wykroczenia opisane w pkt notatki stały się ostateczne dopiero w dniu [...]. Zdaniem strony, z uwagi na fakt, że w dniu [...] odbył szkolenie anulujące punkty karne, a wykroczenia z pkt i notatki uległy wykasowaniu, należy uznać, że w dniu 7 stycznia 2013 r. na jego koncie było faktycznie punktów karnych. W związku z powyższym brak było przesłanek do wydania decyzji kierującej go na badania psychologiczne. Skarżący podkreślił, że stanowisko Policji dotyczące wliczania do ogólnej sumy punktów karnych i tymczasowych jest błędne i pozostaje w sprzeczności z najnowszym orzecznictwem sądowym i wywód ten oparł na takiej samej argumentacji, jaką wcześniej przedstawił w treści odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego poddaną kontroli sądowej decyzją było skierowanie skarżącego na badania psychologiczne kierowców. Jak wynika to z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji skierowanie to zostało wydane na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wskazana ustawa, jak wynika to z jej art. 139 pkt 3 weszła w życie w zakresie wyżej cytowanego przepisu w dniu 19 stycznia 2013 r.. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] a więc pod rządem ustawy nowej. Jednakże z mocy art. 136 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem wejścia w życie ustawy i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji dowodzi, że czyniąc ustalenia faktyczne i dokonując ocen prawnych brały pod rozwagę art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem zastosowany w niniejszej sprawie tryb postępowania był zgodny z prawem. Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów, gdyż tych skarżący nie kwestionuje, a i Sąd nie znalazł podstaw by podważyć zaskarżoną decyzję w tym zakresie. W sprawie zaistniał natomiast spór prawny dotyczący dwóch kwestii. Po pierwsze, wykładni art. 130 ustawy –Prawo o ruchu drogowym odnośnie istotnej dla skarżącego kwestii sposobu obliczania sumy punktów przypisanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym w okresie jednego roku w sytuacji, gdy obejmuje ona wpisy ostateczne i tymczasowe i po drugie, terminu w jakim odbycie stosownego szkolenia pozwala na odliczenie ("") punktów przypisanych za omawiane naruszenia. W ocenie Sądu forsowana skargą ( a wcześniej odwołaniem) koncepcja jest chybiona, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 130 ust. 1 pkt 3 lit. b ustanowił bowiem obowiązek skierowania na badania psychologiczne w przypadku "otrzymania 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym". W omawianym przepisie nie ma rozróżnienia na punkty ostateczne i tymczasowe. Z punktu widzenia ratio legis omawianej regulacji, której celem nadrzędnym jest stworzenie mechanizmów minimalizujących zagrożenia w ruchu drogowym ze strony kierowców notorycznie naruszających przepisy o ruchu drogowym, koncepcja zaliczania w okresie roku do sumy 24 punktów tylko wpisów ostatecznych do ewidencji byłaby nieracjonalna, gdyż stwarzałaby możliwość uniknięcia skierowania na badania kierowców wykorzystujących wszelkie dostępne środki prawne przedłużające czas trwania wpisu tylko tymczasowego. Dlatego Sąd stwierdził, że ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż skarżący w okresie od [...] otrzymał punktów wpisanych do ewidencji za naruszenie przepisów o ruchu drogowym zostało dokonane w sposób zgodny z prawem. Prawidłowe jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że odbyte przez skarżącego szkolenie już po uzyskaniu wpisu punktów nie daje podstawy do odliczenia od tej sumy punktów. W myśl art. 130 ust. 3 ustawy –Prawo o ruchy drogowym, kierowca "wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy." Analiza cytowanej treści przepisu w powiązaniu z treścią § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012, poz. 488), nie pozwala na uwzględnienie poglądu skarżącego, że odbycie szkolenia już po przypisaniu 24 punktów stanowi podstawę do zmniejszenia liczby punktów przypisanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09), natomiast podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 275/10. Naczelny Sąd Administracyjny analizując omawiane zagadnienie na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zakresie sprawy dotyczącej skierowania kierowcy na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, stwierdził, że oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. K 6/99). Treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia: 1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, 2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3, 4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, 5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 2. Rozporządzenie wydane na podstawie powołanego przepisu służy wykonaniu m.in. przepisu art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W myśl ust. 2 ww. przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1. roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (ust. 3). Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym należy – zdaniem NSA - wziąć pod uwagę przepis art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b) tejże ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, iż kwestionowany przez skarżącego § 8 pkt 6 cyt. rozporządzenia nie jest sprzeczny z delegacja ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej, w szczególności z art. 130 ust. 3 ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2011r. sygn. akt I OSK 723/10., a także w wyrokach z dnia: 20.10.2011r. (I OSK 1812/10), 25.04.2012 r. (I OSK 653/11), 24.10.2012 r. (I OSK 1203/11, 8. 08.2013 r. (I OSK 763/12). Analiza treści normatywnej powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów – zdaniem sądu – prowadzi do wniosku, że zmniejszenie liczby punktów z tytułu odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust.3 ustawy Prawo o ruchu drogowym może mieć miejsce tylko do czasu nieprzekroczenia liczby 24 punktów przypisanych kierowcy za naruszenia przepisów Prawa o ruchu drogowym. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w związku z tym należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.