II SAB/Po 53/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę A. K. w dniu 22 maja 2014 r. datowaną na 16 maja 2014 r. skargę na bezczynność A Spółki z o.o. (dalej: [...] [spółka A]) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą – jak podał w skardze – wystąpił do spółki z wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. Skarżący domagał się stwierdzenia, że spółka A pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej, zobowiązania skarżonego podmiotu do wydania aktu lub udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego i zakreślenia organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 8 listopada 2012 r. wystąpił do skarżonego podmiotu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej [...]". Podniósł, że w piśmie tym "wnioskował o udzielenie informacji: ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w [...] czy w podmiocie zewnętrznym, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny – jaka jest jego nazwa, adres, ogólne zasady wynagradzania i okres obowiązywania umowy na usługę kontroli, jak również wnioskował o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów". Dodał, że wobec braku reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek, pismem z dnia 22 września 2013 r. oraz e-mailem z dnia 23 marca 2014 r. przypomniał stronie przeciwnej o złożonym wniosku. Mimo to jego korespondencja pozostała bez jakiejkolwiek reakcji ze strony skarżonego podmiotu, a całkowite milczenie organu w tej sprawie uzasadnia zgłoszenie zarzutu bezczynności. Zdaniem autora skargi spółki A jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, dlatego –zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności, jak podkreślił skarżący, organ otrzymuje z budżetu państwa, za pośrednictwem Marszałka Województwa Wielkopolskiego, dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową, zatem dysponuje publicznym majątkiem. Wykonuje również zadania publiczne - zadania własne gminy M. w zakresie przewozu dzieci do szkół. Skarżący wskazał także, że dane, o które wystąpił, nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, toteż po myśli art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 119, z późn. zm. - dalej: u.d.i.p.), powinny zostać udostępnione na wniosek, gdyż stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust.1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę spółki A wniósł o jej oddalenie, argumentując, że jest ona przedwczesna. Skarżony podmiot podniósł, że nie otrzymał dołączonego do skargi wniosku o udostępnienie informacji publicznej - pisma z dnia 8 listopada 2012 r.), ani pisma ponaglającego z dnia 22 września 2013 r. W odniesieniu do pisma przesłanego drogą elektroniczną w dniu 23 marca 2014 r. spółki A stwierdził natomiast, że nie stanowiło ono wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie zawierało żadnych konkretnych pytań lub żądań dotyczących konkretnych informacji. Skarżony podmiot podkreślił, że o wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zakresie tego wniosku dowiedział się dopiero z pism załączonych do skargi i niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wniosku, tj. w dniu 2 czerwca 2014 r. przesłał skarżącemu listem poleconym informacje objęte wnioskiem. Przy tak sformułowanej argumentacji spółki A uznał, że brak jest podstaw do przypisania spółce bezczynności w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do odpowiedzi skarżonego podmiotu, A. K. w piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2014 r. podniósł, że korespondencja dotycząca dostępu do informacji publicznej była przesłana listami zwykłymi, jednak – w ocenie skarżącego – jest nieprawdopodobne, by dwa pisma przesłane pod ten sam adres w sporym odstępie czasu zaginęły i nie dotarły do adresata. W jego ocenie, fakt otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być pośrednio potwierdzony przez brak reakcji skarżonego podmiotu na przesłane drogą elektroniczną w dniu 23 marca 2014 r. wezwanie do usunięcia stanu bezczynności. Przedmiotowa korespondencja e-mailowa została bowiem przez spółkę A całkowicie zignorowana. Ponadto skarżący podniósł, że "potwierdza otrzymanie w dniu 4 czerwca 2014 r. wszystkich informacji publicznych, o które wnioskował" i traktuje tę sytuację, jako akt autokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) i zmodyfikował swoje żądania zawarte w skardze, domagając się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i rozstrzygnięcia, czy czynność skarżonego podmiotu w dacie wniesienia skargi miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.). W odpowiedzi na wezwanie Sądu spółka A przy piśmie przewodnim z dnia 23 czerwca 2014 r. nadesłał do akt aktualną listę wspólników spółki, z której wynika, że wyłącznymi udziałowcami spółki są osoby fizyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność [...] sp. z o.o. w Pile w zakresie udostępnienia informacji publicznej w trybie powołanej już ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawy takie należą do właściwości sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak to wynika z art. 21 u.d.i.p. Przechodząc do oceny dopuszczalności wniesienia i zasadności skargi, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że spółka A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądane przez A. K. informacje stanowią informację publiczną. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przewoźnik działający w formie prywatnej spółki nie jest organem władzy publicznej, jednak może wykonywać zadania publiczne lub dysponować majątkiem publicznym. Należy w tym miejscu wskazać na dorobek Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontrolował wyroki w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12 oraz z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13 NSA uznał, że przewoźnik ([...]) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną (orzeczenia przywołane za wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w obydwu wymienionych kwestiach. Sprawy transportu zbiorowego stanowią zadania publiczne, odpowiednio zgodnie z: art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.) i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596, z późn. zm.). To, że dane zadanie wykonują inne podmioty aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym nie zmienia kwalifikacji tego zadania; pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie), a za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Z kolei ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13, z późn. zm.) normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1), zaś przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 - jw.). Mając dotychczasowe rozważania na uwadze, w tym dotyczące korzystania przez przewoźników w zbiorowym transporcie ze środków publicznych, należy stwierdzić, że spółka A [działająca] w formie spółki prawa handlowego – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której wspólnikami są wyłącznie osoby fizyczne (podmioty prywatne), świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, w tym dowozu dzieci do szkół, korzysta ze środków publicznych i jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych. Na taki stan rzeczy wskazywał wnioskodawca w swojej skardze, a potwierdza to pośrednio również adresat wniosku w odpowiedzi na skargę A. K. - skarżony podmiot udzielił bowiem wnioskodawcy zadowalających tę stronę informacji w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. W następnej kolejności trzeba podkreślić, że informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną. Stąd też wniosek A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. (w zakresie wynikającym z punktów 1 i 3 wniosku) uznać należy za dotyczący informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Co do zasady bowiem, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez A w [...] dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Również wskazana w punkcie 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., kwestia, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w spółce A czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, może być uznana za informację publiczną. Poza zakresem niniejszym rozważań pozostaje natomiast to, czy informacje takie muszą być udostępnione w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń - art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ). Dość powiedzieć, że skarżący uznał, iż zostały mu udzielone przez A w [...] w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. (potwierdził otrzymanie w dniu 4 czerwca 2014 r.) wszystkie informacje publiczne, o które wnioskował. W niniejszej sprawie na pierwszy plan wysuwa się natomiast kwestia ustalenia czy i kiedy wpłynął do skarżonego organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności, czy do spółka A przed wniesieni skargi wpłynął wniosek skarżącego z da 8 listopada 2012 r. oraz pismo ponaglające z dnia 22 września 2013 r. Temu też zagadnieniu poświęcone są dalsze rozważania. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, wobec tego bezczynność organu na gruncie wspomnianej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego rozstrzygnięcia, ani nie podjął danej czynności (patrz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łg 51/14 - dostępny jw.). Dla uznania bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej konieczne jest zatem ustalenie, że termin do udzielenia informacji publicznej w ogóle rozpoczął swój bieg, a następnie upłynął bezskutecznie. W ocenie Sądu, który ocenia sprawę udostępnienia informacji publicznej według stanu na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w dacie wniesienia skargi przez A. K., która wpłynęła do skarżonego podmiotu w dniu 22 maja 2014 r., podmiot A nie pozostawał w bezczynności co do udzielenia A. K. informacji wskazanych we wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. (i ponagleniu z dnia 22 września 2013 r.), następnie wskazanych w treści skargi z dnia 16 maja 2014 r. W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że podmiot A wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność w tym przedmiocie, co miało miejsce w dniu 22 maja 2014 r. (data wpływu skargi z dnia 16 maja 2014 r.). Trzeba mieć bowiem na wadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pismo z dnia 8 listopada 2012 r.), jak i ponaglenie (pismo z dnia 22 września 2013 r.) zostały wysłane na adres organu listem zwykłym (za pośrednictwem operatora publicznego), co jednoznacznie potwierdzają wyjaśnienia skarżącego zawarte w piśmie datowanym na dzień 11 czerwca 2014 r. Skarżący nie dysponuje ani dowodem nadania, ani doręczenia tych przesyłek. Wobec tego, że podmiot zobowiązany oświadczył, iż nie otrzymał rzeczonych przesyłek, a skarżący nie przedstawił takich – chociażby poszlakowych – okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić wpływ do skarżonego podmiotu jego wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. i pisma z dnia 22 września 2013 r. przed wniesieniem skargi, należało dać wiarę wyjaśnieniom skarżonego podmiotu. Trudno bowiem żądać, aby ten uczestnik sporu sądowego, który przeczy zaistnieniu określonego faktu prawotwórczego miał udowodnić tego rodzaju negatywny fakt. Przeciwnie, to ta strona, która uważa, że określone zdarzenie prawotwórcze (tu: wpływ wniosku o udostępnienie informacji publicznej) miało miejsce, w sytuacji, gdy druga strona przeczy takiej okoliczności, winna przedstawić dowody (bezpośrednie lub poszlakowe), że określone zdarzenie wystąpiło. Skarżący w treści swojego pisma z dnia 11 czerwca 2014 r. argumentował, że jest nieprawdopodobne, by dwa pisma przesłane pod ten sam adres w sporym odstępie czasu zaginęły i nie dotarły do adresata. Tego rodzaju twierdzenie nie może jednakże zastąpić dowodu, który mógłby wskazywać na to, że przedmiotowe przesyłki zwykłe faktycznie dotarły do skarżonego podmiotu. Nie można też podzielić poglądu, że fakt otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest pośrednio potwierdzony przez brak reakcji skarżonego podmiotu na przesłane drogą elektroniczną w dniu 23 marca 2014 r. wezwanie do usunięcia stanu bezczynności. Wiadomość e-mail z dnia 23 marca 2014 r. wskazywała na skierowanie do spółki A [...] wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. i ponaglenia z dnia 22 września 2013 r., jednak brak odpowiedzi Spółki na tę wiadomość nie może być uznany za przyznanie faktu uprzedniego wpłynięcia do tego podmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak jest w tym wypadku wykazania logicznego ciągu przyczynowo-skutkowego, który uzasadniałby twierdzenie, że z faktu braku odpowiedzi na wiadomość z dnia 23 marca 2014 r. wynika przyznanie, że do spółki wpłynął wcześniej wniosek z dnia 8 listopada 2012 r. Co więcej, samej wiadomości e-mail z dnia 23 marca 2014 r. nie można uznać za odrębny wniosek o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. W wiadomości tej brak jest bowiem przede wszystkim określenia przedmiotu wniosku, tj. udzielenia jakich informacji się skarżący domaga. Omawiana wiadomość stanowi w swej istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zapowiedź skierowania do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie "udostępnienia wnioskowanych informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem". Dalej, stwierdzić należy, że spółka A nie jest organem administracji publicznej, a jedynie w pewnych okolicznościach może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publiczne. Wobec tego nie jest co do zasady obowiązany do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Stąd też nie można skarżonemu podmiotowi zarzucić, że nie zastosował art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Podmiot A nie miał bowiem obowiązku dopytywania się wnoszącego podanie o sprecyzowanie lub uzupełnienie treści pisma (podania). Warto wspomnieć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarżony podmiot, niebędący organem władzy publicznej, miałby obowiązek stosować, ale tylko odpowiednio i jedynie w zakresie wynikającym z przepisu art. 17 u.d.i.p, który w ust. 1 odsyła do odpowiedniego stosowania art. 16 u.d.i.p. do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Natomiast przepis art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, modyfikacjami wskazanymi w ust. 2. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest przyjęcie, iż zapytanie dotyczące konkretnych informacji (odpowiadających treści wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., co do którego brak dowodu, że wpłynął do spółki przed wniesieniem skargi oraz przed wezwaniem w formie wiadomości e-mail z dnia 23 marca 2014 r.), które mogą stanowić informację publiczną, dotarło do skarżonego pomiotu dopiero w dniu 22 maja 2014 r. - wraz ze skargą z dnia 16 maja 2014 r. W konsekwencji w dacie wniesienia skargi, jak również w dacie orzekania przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie, podmiot A nie pozostawał w bezczynności względem załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, której zakres wynika ze skargi. Skoro w wyniku merytorycznego rozpatrzenia sprawy Sąd stwierdził, że skarga dotyczy jedynie domniemanej bezczynności podmiotu właściwego do udostępnienia informacji publicznej, który jednakże na dzień nieśnienia skargi (jak i orzekania w sprawie) nie pozostawał w bezczynności z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności - skargę należało oddalić. Tym samym brak było również podstaw do przyjęcia, że podmiot A uwzględnił skargę w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.