II SA/Bd 658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w [...]. Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik Gminy [...] złożył skargę, w której wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wniesiona została przez Gminę [...], w sytuacji, gdy decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Wójta Gminy [...]. Wójt nie występował w postępowaniu jako organ reprezentujący Gminę jako stronę tego postępowania, lecz jako organ administracji publicznej wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. Oceniając czy Gminie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, Gmina nie spełnia przesłanek legitymujących ją do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w konsekwencji, że wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna. Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy, na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawodawca zwykle wyznacza jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas "broni" on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1358/09). Należy również podkreślić, że przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy, jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można, bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca skarżącej uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08). Rozpoznając skargą Gminy Koziegłowy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji. Trybunał zaznaczył, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tę sferę ich działania, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też, pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy, co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału art. 165 ust.1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z Konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Gmina [...], której Wójt wydał decyzję pierwszoinstancyjną, nie jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną w tej sprawie decyzję organu odwoławczego mocą, której decyzja ta została w określonym zakresie uchylona. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za niedopuszczalną, a w konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a postanowiono jak w sentencji.