II SAB/Łd 105/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w O. do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. a.bł. II SAB/Łd 105/14 Uzasadnienie A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność A Sp. z o.o. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi jej autor wskazał, że wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej, domagając się udzielenia informacji: ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w A, czy w podmiocie zewnętrznym, a jeżeli czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny – jaka jest jego nazwa, adres, ogólne zasady wynagradzania i okres obowiązywania umowy na usługę kontroli oraz przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Dane te nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, toteż – jak podniósł autor skargi – w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p., powinny być udostępnione na wniosek. Pomimo upływu terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udzielił wnioskowanej informacji. W sprawie nie wydano także decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, jak również nie podano informacji o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji z jednoczesnym wskazaniem terminu jej udostępnienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem autora skargi A w O. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, dlatego - stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - jest obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności otrzymuje, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową, zatem dysponuje publicznym majątkiem, wykonuje również zadania własne gmin O. i D. w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W odpowiedzi na skargę A w O. wniósł o umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania sądowego, A w O. podniósł, że pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie znajduje podstaw w przepisach prawa. A nie należy bowiem do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. A jest spółką prawa handlowego bez udziałów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Także informacje, o które występował skarżący, nie stanowią informacji publicznej, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej u.d.i.p., stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy A Sp. z o.o. w O. jest, czy też nie jest, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a jeśli jest - czy żądane przez A.K. informacje stanowią informację publiczną. Sąd w składzie niniejszym uznał, wobec przedstawionego wyżej rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania, że po pierwsze – A w O. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie - informacje, których domaga się skarżący, miały charakter informacji publicznych. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p. konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 63). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Unormowaniem ustawy objęte zostały zatem także podmioty niebędące organami władzy, a jedynie wykonujące zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. prywatyzacji zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, PWN. Warszawa-Kraków 1994). Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już odnosił się do spraw ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12, oraz z 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13, NSA stanął na stanowisku, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. W wyroku z dnia 17 października 2013 r., I OSK 952/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). W myśl zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Okoliczność, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania - pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły wg ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się różnice między użytym w Konstytucji RP zwrotem "zadanie władzy publicznej", a użytym w u.d.i.p. pojęciem "zadanie publiczne", wskazując, że te drugie w ujęciu u.d.i.p. mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Nie powinno być zatem wątpliwości, że A w O. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego. Odnosząc się zaś do kryterium dysponowania majątkiem publicznym stwierdzić należy, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Przyjmuje się, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego, (w:) Radca Prawny 2004/5/8). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 tej ustawy finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2 c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3). Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny (zob. Wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010 r.). Można zatem stwierdzić, że A w O., świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, korzysta ze środków publicznych. Przechodząc do kwestii, czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA zasadniczo pozytywnie wypowiedziało się odnośnie do takiej kwalifikacji. To jednak, czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w ww. zakresie powinna być uznana za informację publiczną zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki lub dokumentów wewnętrznych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Inną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu przyjąć należy, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie pkt 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Co do zasady, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w pojazdach uruchamianych przez A w O., dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Stanowisko powyższe nie oznacza jednak, że żądana informacja musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach należy rozważyć okoliczności przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ). Natomiast odnośnie do pkt 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., to o ile można uznać za informację publiczną kwestię, czy uprawnieni do kontroli biletów są pracownicy zatrudnieni w A w O., czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny i w tym zakresie organ zobowiązany jest do udzielenia informacji, to w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, Sąd w składzie niniejszym dopuszcza możliwość, że choć informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, to jednak mogą to być informacje odnoszące się do działań w sferze wewnętrznej i mogą dotyczyć interesów gospodarczych A w O. i współpracujących z nim podmiotów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, w art. 5 ust. 1 i 2, przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśliby zatem A w O. uznał, że prawo do informacji publicznej w tym zakresie podlega ograniczeniu, zobligowany byłby do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w której uzasadnieniu powinny znaleźć się szczegółowe i przekonujące motywy, którymi organ się kierował. Podsumowując stwierdzić należy, że A w O., jako jednostka wykonująca zadanie publiczne – świadcząc usługi w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, tj. w transporcie drogowym oraz korzystająca ze środków publicznych – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bez wątpienia także żądane informacje objęte wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., mają charakter informacji publicznych, z tym, że Sąd dopuszcza możliwość, że część pytań z pkt 2 ww. wniosku może dotyczyć informacji publicznej, do której prawo jest ograniczone. W tym zakresie należy jednak wydać decyzją odmowną, od której wnioskodawca może złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Uznać zatem należało, że ocena dokonana przez A w O., dotycząca niemożności zastosowania przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do żądania udostępnienia informacji w ww. zakresie, była wadliwa. Fakt, że w informacjach tych mogły znajdować się dane objęte tajemnica przedsiębiorstwa bądź dotyczące sfery wewnętrznej podmiotu gospodarczego, mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem żądane informacje stanowią informację publiczną, to A w O., nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Tymczasem A w O., nieudzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 16 ust. 1), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Uznać zatem należało, że pismo A w O. z dnia [...], zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, udzielając wnioskodawcy odpowiedzi, błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku – na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. lf