II OSK 26/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Legnickie Pole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 328/14 w sprawie ze skargi Gminy Legnickie Pole na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację drogi gminnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 328/14, oddalił skargę Gminy Legnickie Pole na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 25 marca 2011 r. Starosta Legnicki – na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. [...]4 ze zm., dalej "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r." lub "specustawa drogowa") - wydał na rzecz Gminy Legnickie Pole decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej dla osiedla domów jednorodzinnych Bartoszów Zachód I wraz z kanalizacją deszczową". Wójt Gminy Legnickie Pole zwrócił się z wnioskiem do Starosty Legnickiego o zmianę, w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] marca 2011 r., która miałaby polegać na ograniczeniu zakresu przedmiotowej inwestycji, poprzez wykreślenie (wyłączenie z zakresu inwestycji) części działek, wymienionych enumeratywnie we wniosku. Starosta Legnicki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił Gminie Legnickie Pole, w oparciu o przepis art. 155 K.p.a., zatwierdzenia zmian do projektu budowlanego. Wojewoda Dolnośląski Decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta Legnicki decyzją nr [...] z dnia[...] listopada 2013 r. – na podstawie art. 36a Prawa budowlanego (Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - zmienił własną decyzję z dnia 25 marca 2011 r. w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zmian, uwzględniający istotne zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym polegające na zmianie trasy projektowanej drogi. Od decyzji tej odwołania wnieśli: W. B i inni.. W. B. zarzucił, że zmieniona decyzja nie uwzględnia faktu dokonania podziałów działek [...]/6 oraz [...]/4 i zmiany trasy drogi gminnej oraz, że przepis art. 36a Prawa budowlanego przewiduje jedynie zatwierdzenie zmian do projektu budowlanego, a nie zmiany innych warunków pozwolenia na budowę. C. K. zarzucił bezprawne wyłączenie z zakresu inwestycji działek [...]/1, [...]/1, [...]/1 (stanowiących jego własność), na co on zgody nie wyraził. M. T. i inni, wyrazili sprzeciw wobec zamiaru wyłączenia części działek z zakresu inwestycji. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., po rozpatrzeniu odwołań uchylił decyzję Starosty Legnickiego z dnia [...] listopada 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 11f oraz art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zatwierdzenie projektu budowlanego oraz pozwolenie na budowę są jedynie częściami składowymi decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Wojewody, ustawodawca nie przewidział w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. możliwości zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Celem ustawy było bowiem zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tej sytuacji możliwość zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczy jedynie przypadku, gdy zmiany zachodzą w ustalonych decyzją liniach rozgraniczających inwestycji oraz nie naruszają innych ustaleń decyzji, poza samym projektem budowlanym. Nie jest również możliwe dokonanie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. i jednocześnie art. 36a Prawa budowlanego. Oba tryby wykluczają się wzajemnie. W omawianym przypadku przepisem szczególnym, umożliwiającym zmiany w zatwierdzonym opracowaniu projektu budowlanego jest art. 36a Prawa budowlanego. Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 1-4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja ta stanowi podstawę wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Zaś nieruchomości lub ich części wydzielone pod drogę stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 514/11). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej daleko ingeruje w prawo własności nieruchomości, a zatem "w trybie postępowania opartego na przepisie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji lokalizacyjnej [decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami ustala linie rozgraniczające inwestycji] ... i przywrócenie własności wskazanych we wniosku działek gruntu na rzecz ich poprzednich właścicieli. Stoją temu na przeszkodzie, oprócz art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., również prawidłowo wskazany przez organ przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z póżn. zm.). Przepis ten określa wyraźnie, że drogi publiczne stanowią tylko i wyłącznie własność odpowiednio Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. drogi gminne własność właściwej gminy. Skoro ustawa ta określiła strukturę własnościową dróg publicznych, to nie jest możliwe przeniesienie własności poszczególnych działek gruntu zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów, niż określone w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że zmiana ostatecznej decyzji lokalizacyjnej (pierwotnej) naruszyłaby wskazane wyżej przepisy prawa" (II SA/Wr 514/11). Zdaniem Wojewody, istotny zatem dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonany został podział nieruchomości, a zatem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Gmina Legnickie Pole w skardze na powyższą decyzję wskazała, że uzasadnieniem dla żądania zmiany decyzji lokalizacyjnej było ograniczenie inwestycji drogowej, które zostało spowodowane sprzeciwem części właścicieli nieruchomości objętych planem inwestycyjnym co do partycypacji w kosztach związanych z planowanym zadaniem. Wykazane zostało przy tym, że wyłączenie z inwestycji wskazanych działek nie wpływa na możliwość zrealizowania pozostałego zakresu zadania, a także że zachodzi potrzeba wykreślenia z decyzji działek, które nie będą musiały być przejmowane przez gminę. Zdaniem strony skarżącej zachodzi konieczność faktyczna zmiany zakresu inwestycji, a co za tym idzie istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji. Budowa drogi się nie rozpoczęła, dlatego też ograniczenie zakresu inwestycji na tym etapie jest najlepszym rozwiązaniem. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, że zmiana decyzji nie jest możliwa. Przepis art. 36a Prawa budowlanego jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 K.p.a., przewiduje prawną możliwość zmiany decyzji, a jedynym wymogiem jest uprzednia zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (nosząca również numer nr 154/2011), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ wydający decyzję o zezwoleniu na przeprowadzenie inwestycji drogowej zmienił także drugą decyzję. Wówczas obie decyzje (jedna - nr 662/13 i druga zmieniająca pozwolenie na budowę) będą stanowić komplet właściwie modyfikujący stan prawny inwestycji. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter tzw. specustawy, tj. specjalnej ustawy uchwalonej w celu rozwiązania doraźnego problemu o ograniczonym czasie działania. Celem specustawy drogowej jest, zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W ustawie tej szczegółowo określono postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych i nabywanie nieruchomości pod drogi oraz uproszczono procedurę z tym związaną. W przypadku planowanej budowy drogi publicznej, korzystanie z uregulowań specustawy (poprzez uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie jest obowiązkowe, gdyż możliwym jest również uruchomienie procedury zwykłej i uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Jeżeli jednak zarządca drogi zdecyduje się na prowadzenie inwestycji drogowej w oparciu o specustawę, to wówczas musi mieć świadomość, że uzyskana decyzja - zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie nie tylko element zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę przyszłej drogi ale również istotnym rozstrzygnięciem w takiej decyzji jest zatwierdzenie podziału nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogową. Nieruchomości lub ich części objęte planowaną inwestycją w chwili, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności stają się z mocy prawa gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne stanowiącymi własność odpowiednio Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od rodzaju drogi (art. 12 ust. 4). Z tą chwilą status prawny i przeznaczenie ww. nieruchomości jest przesądzone. Również wzruszalność takiej decyzji jest bardzo ograniczona w czasie (patrz. art. 31 ust. 1 tej ustawy). W art. 11i specustawy zawarta jest norma odsyłająca. Zgodnie z tym przepisem: "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2." Odpowiednie zaś stosowanie Prawa budowlanego w procedurze uzyskiwania decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy rozumieć jako konieczność stosowania tych przepisów dopiero w sytuacji, gdy analizowana ustawa specjalna nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie objętym regulacją ustawy budowlanej. Oznacza to, że art. 36a ustawy - Prawo budowlane, co do zasady choć ma zastosowanie do modyfikacji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to należy pamiętać, że nie stosuje się go wprost a jedynie odpowiednio i tylko w odniesieniu do rozwiązań projektowych (tak jak w pozwoleniu na budowę). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Regulacja prawna określona w tym przepisie wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony tylko i wyłącznie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Warunkiem dopuszczenia zastosowania komentowanej regulacji jest prowadzenie procesu budowlanego. Wniosek Gminy Legnickie Pole (z dnia 8 kwietnia 2013 r.) i nowy projekt przewidywał zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającą na zmianie trasy inwestycji na skutek usunięcia z pierwotnej decyzji szeregu działek, przez które miała przebiegać pierwotna inwestycja drogowa, a także w części dotyczył zmian parametrów drogi. Oznacza to, że podstawą zatwierdzenia nowego projektu budowlanego nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy jedynie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie istotnej zmiany przedsięwzięcia jako całości, tj. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na skutek zmiany zakresu obszaru objętego inwestycją pierwotną polegającą na usunięciu z decyzji nr [...] szeregu działek, których własność z mocy prawa przeszła już bowiem na rzecz Gminy Legnickie Pole, nie jest możliwym w trybie art. 36 a Prawa budowlanego odwrócenie skutków zatwierdzonego decyzją Starosty Legnickiego nr [...] z dnia 25 marca 2011 r. ani projektu podziału nieruchomości ani tym bardziej spowodowanie niejako "przywrócenia własności" poszczególnych działek gruntu jej poprzednim właścicielom. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, a także nie może dotyczyć innych kwestii wychodzących poza zakres tego przepisu, w tym wypadku spraw dotyczących podziału nieruchomości i związanych z nim konsekwencji w postaci wzruszenia nabytych przez Gminę praw własnościowych tychże nieruchomości. Zawnioskowana bowiem przez Wójta Gminy Legnickie Pole pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. zmiana projektowanego przedsięwzięcia zmierza nie tylko do ograniczenia rozmiaru inwestycji (zmiany przedmiotu w zakresie lokalizacji inwestycji) ale w istocie zmierza do zmiany stosunków własnościowych wynikających z pierwotnej i ostatecznej decyzji Starosty Legnickiego nr [...], a na taki zabieg nie zezwala już przepis art. 36 a Prawa budowlanego, który ma jedynie odpowiednie zastosowanie do zezwolenia na inwestycję drogową. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. nie narusza prawa w taki sposób, który kwalifikował by ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu poprawnym rozstrzygnięciem winno być rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zmiany decyzji nr [...] z powołaniem się na te same okoliczności, które zawiera w uzasadnieniu skarżona do Sądu decyzja. Jednakże to uchybienie nie jest istotne, bowiem skutki procesowe dla inwestora w obu przypadkach jak i środki zaskarżenia są identyczne, co powoduje brak podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Gmina Legnickie Pole w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art. 36a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nietrafne uznanie, że przepis art. 36a Prawa budowlanego nie może być podstawą do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarzucono ponadto błędną wykładnię art. 155 kpa w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nietrafne uznanie, że w sytuacji procesowej niniejszej sprawy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, iż Sąd I instancji wskazał m.in., że nie jest możliwym w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego odwrócenie skutków zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości ani przywrócenie własności poszczególnych działek gruntu jej poprzednim właścicielom; zastosowanie w/w przepisu możliwe jest to tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, a także nie może dotyczyć innych kwestii wychodzących poza zakres tego przepisu; w/w przepis nie zezwala na zmiany stosunków własnościowych z pierwotnej i ostatecznej decyzji Starosty. W ocenie autora skargi kasacyjnej, rozumowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Ciężar rozważań powinien bowiem uwzględniać interes faktyczny skarżącego jako podmiotu planującego inwestycję, jak i interes właścicieli nieruchomości, którzy wyrazili chęć przywrócenia stanu sprzed postępowania administracyjnego zakończonego wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Uzasadnieniem żądania zmiany decyzji Starosty był zamiar ograniczenia inwestycji drogowej, co zostało spowodowane sprzeciwem części właścicieli nieruchomości objętych planem inwestycyjnym w zakresie partycypacji w kosztach związanych z planowanym zadaniem. Wykazano przy tym, że wyłączenie wskazanych działek nie wpływa na możliwość zrealizowania pozostałego zakresu zadania, a zachodzi potrzeba wykreślenia z decyzji działek, które nie będą musiały być przejmowane Gminę. Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi konieczność faktyczna zmiany zakresu inwestycji. Inwestycja nie została rozpoczęta, budowa drogi się nie rozpoczęła, dlatego też ograniczenie zakresu inwestycji na tym etapie jest najlepszym rozwiązaniem. Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, że zmiana decyzji w zaistniałej sytuacji nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11 i ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, kierując się właściwą wykładnią wymienionych przepisów, trafnie wskazał, że chociaż art. 36a Prawa budowlanego może mieć zastosowanie do zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, to jednak stosuje się go odpowiednio w odniesieniu do rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast przepis ten nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim rozstrzyga o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętych inwestycją, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że wydawana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii prawa budowlanego niezbędnych do pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zastosowanie trybu z art. 36a Prawa budowlanego może dotyczyć tylko tych elementów decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które rozstrzygają o kwestiach budowlanych. Wykluczyć zatem należy dokonywanie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego takiej zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która miałaby dotyczyć lokalizacji drogi, a w szczególności określenia nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających projektowanej drogi i przewidzianych do przejęcia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie zmiana decyzji wnioskowana przez gminę miała dotyczyć przebiegu trasy projektowanej drogi, a konkretnie pominięcia szeregu działek, przez które była wytyczona pierwotnie inwestycja drogowa. W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzkiej przyjął, że na podstawie art. 36a Prawa budowlanego nie było możliwe odwrócenie skutków zatwierdzonego decyzją Starosty projektu podziału nieruchomości oraz zmiany stosunków własnościowych w zakresie działek przejętych z mocy prawa pod realizacje inwestycji drogowej. W świetle przedstawionych uwag całkowicie bezskuteczny okazał się zarzut sformułowany w podstawie kasacyjnej. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej negując ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego nie przedstawił żadnej argumentacji prawnej podważającej wnioskowania interpretacyjne zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód ograniczony został wyłącznie do przytoczenia okoliczności faktycznych, wskazujących na potrzebę ograniczenia zakresu inwestycji wskutek braku zgody części właścicieli nieruchomości na partycypację w kosztach budowy drogi. Wobec takich twierdzeń strony skarżącej zaznaczyć trzeba, że w sprawie nie był negowany fakt potrzeby ograniczenia zakresu inwestycji, a jedynie wykluczono zmianę przedmiotowej decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Całkowicie nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 155 K.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Wobec brak uzasadnienia dotyczącego unormowania zawartego w artykule 155 K.p.a. wystarczy podnieść, że Sąd Wojewódzki wskutek skargi Gminy kontrolował decyzje wydane wyłącznie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r., rozpatrywanej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Już we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z [...] września 2013 r. Wojewoda zastrzegł, że nie jest możliwe rozpoznawanie wniosku w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. i jednocześnie art. 36a Prawa budowlanego, gdyż oba tryby wykluczają się wzajemnie. Stosując się do tych wskazań organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek wyłącznie w trybie art. 36a Prawa budowlanego i w tym zakresie rozstrzygał również organ odwoławczy. Skoro kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje przedmiotowo nie dotyczyły przepisu art. 155 K.p.a. to w efekcie Sąd Wojewódzki nie wypowiadał się co do możliwości zmiany decyzji o realizacji inwestycji drogowej w trybie nadzwyczajnym. Kwestia ta mogła być ewentualnie rozstrzygana tylko w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a