II SA/Gl 912/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił obecnie skarżącej "A" Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "A"- [...] w J. przy ul. [...] na działce nr 1, obręb [...], J. Na skutek rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 509/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten do dnia rozpoznawania niniejszej sprawy nie uprawomocnił się. Z kolei wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z wymienionym na wstępie pozwoleniem na budowę. W toku postępowania organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, a skarżąca przy piśmie z dnia [...] r. wezwanie to wykonała. Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na wskazany wyżej wyrok tut. Sądu z dnia 16 lutego 2012 r. Podkreślił, że w wyroku tym orzeczono m.in. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że inwestor nie może się powoływać na okoliczność dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie bowiem skutki wynikające z tego pozwolenia zostały wstrzymane. Taka sytuacji spowodowała, że organ nie mógł przeprowadzić kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Kontrola ta ma bowiem na celu m.in. sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto niemożliwe było złożenie przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego), albowiem pozwolenie to zostało uchylone. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę decyzji w drodze samokontroli poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zawarto argumentację przemawiającą za zasadnością tezy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozbawia strony możliwości skutecznego ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie obiektu, gdy budowę zakończono zanim wydano wyrok uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę. Możliwości takiej nie pozbawia również wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu inwestycji. W ocenie skarżącej taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Realizacja inwestycji została zakończona w dniu [...] r., a więc przed wydaniem wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Rozpoznając to odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zasadniczo podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Dodatkowo wskazano, że proces inwestycyjny to ciąg działań prawnych, w którym jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej, innej decyzji. Wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe w przypadku, gdy ta pierwsza decyzja nie wywołuje skutków prawnych z powodu wstrzymania jej wykonalności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła ponadto: naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 59a tej ustawy; naruszenie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 59 ust. 1 oraz w art. 57 ust. 1 – 4 tej ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko co do braku podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowania. Na poparcie tego stanowiska przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, w tym wyroku WSA w W. z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4725/02, wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 975/06, wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1534/09. Odnośnie tego ostatnio wskazanego wyroku, skarżąca podniosła, że organ zacytował jedynie wybiórczo fragmenty jego uzasadnienia, podczas gdy w istocie również ten wyrok przemawia za zasadnością stanowiska skarżącej. Dodatkowo skarżąca powołała się na zasadę wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie zainicjowane w tym trybie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy inwestor zrealizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym w dacie zakończenia tych robót. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją żaden z organów nie ustalił daty zakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że roboty te zostały zakończone w dniu [...] r. a więc przed wydaniem przez tut. Sąd wyroku uchylającego decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę (wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 509/11). Okoliczność ta nie została jednak przez organy zweryfikowana, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem okazałoby się w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, że roboty budowlane nie zostały w całości zakończone przed dniem wydania wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, to wówczas wobec rozstrzygnięcia w tym wyroku o niewykonalności decyzji, roboty te winny zostać wstrzymane i w istocie brak byłoby podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone, tak jak twierdzi skarżąca, przed dniem 16 lutego 2012 r., wówczas brak byłoby podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przynajmniej do czasu prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócić należy uwagę, że wyrok tut. Sądu z dnia 16 lutego 2012 r. nie jest wyrokiem prawomocnym. To oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje w obrocie prawnym. Orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku ma charakter tymczasowy i w istocie dotyczy wykonywanych na jej podstawie robót budowlanych. W myśl poglądów wyrażonych przez sądy administracyjne w powoływanych przez strony wyrokach, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, kiedy roboty budowlane wykonane zostały w całości przed wydaniem orzeczenia o wstrzymaniu wykonania, nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na użytkowanie tak długo, jak długo w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest jednak związany oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne w innych, indywidualnych sprawach. Sprawy, w których zapadły powoływane orzeczenia, jakkolwiek podobne są do niniejszej sprawy, to jednak zapadły w odmiennych stanach faktycznych. W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji, kiedy okazałoby się w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane zakończone zostały w całości przed wydaniem wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., wówczas organy te winny się powstrzymać z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której zapadł ten wyrok. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez rozstrzygnięcie, o którym mowa w powołanym przepisie rozumieć należy rozstrzygnięcie prawomocne. W niniejszej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Odmiennie bowiem, aniżeli w stanie faktycznym będącym podstawą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 975/06, w niniejszej sprawie orzeczenie w przedmiocie wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje swoje źródło w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Różnica pomiędzy tym rozstrzygnięciem, a rozstrzygnięciem wydawanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jako tymczasowym zabezpieczeniem interesów skarżącego (art. 61 p.p.s.a.) polega zasadniczo na tym, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 152 p.p.s.a. jest zawsze rozstrzygnięciem związanym z merytoryczną oceną kontrolowanego aktu lub czynności, podczas gdy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 61 p.p.s.a. jest całkowicie oderwane od tej merytorycznej kontroli. Innymi słowy odmienna jest sytuacja procesowa na etapie li tylko wstrzymania decyzji (art. 61 p.p.s.a.), a odmienna po wydaniu wyroku rozstrzygającego co do meritum sprawy (art. 152 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i nie wdając się w dalej idącą ocenę poglądów wyrażonych w powołanym wyroku NSA stwierdzić przyjdzie, że kontrolowane decyzje wydane zostały w momencie, kiedy w obrocie prawnym pozostawał (i nadal pozostaje) wyrok tut. Sądu z dnia 16 lutego 2012 r. W wyroku tym Sąd dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych wówczas decyzji i doszedł do przekonania, że dotknięte one są takimi naruszeniami prawa, które skutkują ich uchyleniem. Od tego, czy wyrok ten uzyska przymiot prawomocności zależeć będą dalsze losy postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Prawomocne wyeliminowanie pozwolenia na budowę uniemożliwi pozytywne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie prowadzone na wniosek inwestora złożony w trybie art. 59 Prawa budowlanego. Z kolei w sytuacji uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę brak będzie przeszkód do procedowania w celu rozstrzygnięcia takiego wniosku. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że jeżeli w toku ponownie prowadzonego postępowania zostanie ustalone, że roboty budowlane zakończone zostały w całości przed wydaniem wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. i wyrok ten nadal nie będzie prawomocny, to organ winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia tamtego postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli natomiast roboty budowlane nie zostały zakończone przed wydaniem tego wyroku, to organ odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie i z urzędu zainicjuje stosowne postępowanie naprawcze. Mając na uwadze powyższe, decyzje organów obu instancji wydane zostały przedwcześnie i podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl