II SA/Kr 601/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie skargę oddala. Postanowieniem z dnia 28.11.2013r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową w dobudowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgodnie w związku z art. 31 § 1 kpa brak jest podstaw do przyjęcia, iż ze względu na cele statutowe stowarzyszenia, uzasadnionym jest jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Cele te - określone jako "realizacja prawa do wypowiadania się w sprawach publicznych, działanie na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w tym w szczególności W. i całego K., działanie na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...], w tym w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie, działanie na rzecz wspierania szeroko rozumianej społecznej edukacji ekologicznej, zapewnienie możności ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem przestrzennym, propagowanie idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu, działania na rzecz utrzymania i rozwoju walorów ładu architektonicznego i przestrzennego, działanie na rzecz rozwoju świadomości społecznej związanej z oddziaływaniem nowych inwestycji budowlanych na otoczenie, działanie na rzecz kształtowania polityki przestrzennej dzielnicy [...], w tym w szczególności W. i całego K., wspieranie inicjatyw dotyczących ochrony dziedzictwa przyrodniczego, działanie nakierowane na integrację mieszkańców poprzez tworzenie wspólnot lokalnych oraz wspieranie inicjatyw społecznych" - sformułowane są bowiem w sposób ogólny, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek zatem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne planowane jest na obszarze działania stowarzyszenia, to jednak cel statutowy, na który powołuje się stowarzyszenie: ochrona przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, czy też działania na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], trudno dopasować do przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych o charakterze jednorodzinnym, a taka właśnie zabudowa przeważa na terenie Dzielnicy [...]. W dalszej części uzasadnienia podano w związku z tym, że o ile przy dużych inwestycjach, o charakterze produkcyjnym lub usługowym znacznych rozmiarów, względnie o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym można przyjmować, iż mogą one wpływać na istniejący ład architektoniczny, o tyle w przypadku planowanej inwestycji tj. budowy budynków jednorodzinnych, twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia. W ocenie organu I instancji dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie można także uzasadniać brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, ponieważ nie jest to jedna z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 pkt. 2 kpa. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że żadna organizacja społeczna nie może żądać, w trybie art. 31 § l pkt. 2 kpa, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie "[...]" podając, że przedstawione w statucie stowarzyszenia cele są ściśle związane z przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza w zakresie działań na rzecz zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w tym w szczególności W. i całego K., działań na rzecz ochrony i poszanowania praw właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...], w tym w szczególności W. oraz praw mieszkańców na tym terenie, zapewnienia możności ochrony przed niekorzystnym dla mieszkańców planowaniem przestrzennym oraz propagowania idei dbania i poprawy jakości przestrzeni publicznej, warunków życia, środowiska i krajobrazu. Zdaniem stowarzyszenia przytoczone cele działalności wprost uzasadniają dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie warunków zabudowy, zaś stanowisko organu I instancji, iż cele statutowe są sformułowane nazbyt ogólnie, jest niezasadne. W zażaleniu wskazano, iż statut organizacji społecznej z założenia zawiera, w zakresie określenia celów postępowania, pewną dozę ogólności, wobec czego trudno oczekiwać, by cele działalności stowarzyszenia były sformułowane w sposób szczegółowy, odnoszący się bezpośrednio do każdego postępowania administracyjnego. Tym samym cele jego statutowej działalności uznać należy za związane w sposób wystarczająco szczegółowy z przedmiotem postępowania administracyjnego. W zażaleniu podniesiono również, że stwierdzenie organu I instancji, iż na terenie dzielnicy [...] dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a na takim właśnie rodzaju zabudowy polegać ma planowana inwestycja, nie ma istotnego znaczenia, ponieważ fakt, iż na określonym terenie dominuje dany typ zabudowy nie implikuje z góry tezy, iż ustalenie warunków zabudowy dla tego typu zabudowy, nie naruszy wymagań ładu architektonicznego i przestrzennego i w każdym przypadku jest korzystne dla mieszkańców. Zdaniem stowarzyszenia, planowane zamierzenie inwestycyjne właśnie doprowadzi do rażącego naruszenia okolicznego ładu przestrzennego. Podobnie, zasadność dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego nie powinna być warunkowana rozmiarem, czy charakterem planowanej inwestycji, lecz jej związkiem z celami statutowymi stowarzyszenia, a te w niniejszej sprawie są ze sobą ściśle związane. Odmowa dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony jest również bezzasadna z tego powodu, że osłabia możliwość ochrony słusznego, obiektywnego interesu społecznego. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że członkowie stowarzyszenia są osobami zainteresowanymi osobiście wynikiem postępowania, ponieważ jeżeli działania organizacji będą zmierzały do ochrony praw jej indywidualnych członków, to i tak, jeżeli organizacja, jak w niniejszej sprawie, wystąpi w celu ochrony interesu zbiorowego, to organ administracji będzie zobowiązany do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Fakt, iż członkowie stowarzyszenia są również mieszkańcami okolicy, w której planowana jest przedmiotowa inwestycja, powoduje natomiast, że stowarzyszenie posiada dokładne rozeznanie w przedmiotowej sprawie, co tym bardziej przemawia za zasadnością jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu, co potwierdza pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyroku z dnia 26.11.2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia 5 lutego 2014r. nr [...], działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż powody wskazane w bardzo enigmatycznym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w powiązaniu z celami statutowymi stowarzyszenia, nie wykazują związku z przedmiotem tego postępowania, a tym samym nie uzasadniają dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. W szczególności wniosek poza powołaniem się na przesłankę zapewnienia zrównoważonego rozwoju dzielnicy [...], w tym w szczególności W. oraz zapewniania ochrony przed niekorzystnym planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za dopuszczeniem stowarzyszenia, a zwłaszcza wykazujących, że wskutek planowanej inwestycji ucierpi zrównoważony rozwój dzielnicy [...], względnie że dojdzie do konkretnych, niekorzystnych skutków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi przy tym o to, by cele działalności stowarzyszenia uregulowane były w jego statucie w sposób szczegółowy i wyczerpujący, te bowiem rzeczywiście zawierają pewną dozę ogólności, lecz o konkretność powiązania tych celów z przedmiotem określonego postępowania administracyjnego. Samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może zatem uzasadniać automatycznego dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu na prawach jego strony. Powyższe stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych: jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt. 1 kpa (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31.07.2008r. sygn. akt II SA/G1 198/08, Lex nr 510179); stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem stowarzyszenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.10.2008r. sygn. akt VII SA/Wa 996/08, Lex nr 533185); przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, walory te muszą być wstępnie wykazane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2008r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, Lex nr 516100). Tymczasem stowarzyszenie także w zażaleniu poza wymienieniem jego celów statutowych oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykazało, jakie konkretnie walory architektoniczne terenów położonych w okolicy planowanej inwestycji muszą być chronione i jakie ewentualne zagrożenie dla tych walorów stwarzać może planowana inwestycja. Stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) na terenie położonym przy ul. [...]. przemawia interes społeczny, ponieważ stowarzyszenie również dość ogólnie powołuje się na "konieczność ochrony interesu zbiorowego", nie precyzując, na czym polegać będzie - w tej konkretnej sprawie - jego działanie w interesie społecznym, w szczególności reprezentowanie tego interesu, rozumianego jako interes prawny, czyli mający oparcie w konkretnych przepisach prawa i wartości, jakie są z tym pojęciem utożsamiane oraz ich ochrona. Uzyskanie możliwości wglądu w akta sprawy, a dopiero później dokonanie oceny pod względem możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej oraz interesu społecznego także nie może uzasadniać dopuszczenia, niejako automatycznego, organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W istocie potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również pogląd WSA w Warszawie z wyroku z dnia 26.11.2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/2010, gdzie wskazano, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Sąd podkreślił, że organizacja społeczna powinna należycie wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja społeczna powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Stowarzyszenie "[...]" wniosło na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 kpa, wskazując w niej, że z przepisu tego wynika, iż żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, czyli musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia oznacza to, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie tej organizacji uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, co następuje poprzez porównanie tych celów ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania. Nadto, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. W związku z tym skarżące stowarzyszenie zarzuciło, że postanowienie organu II instancji jest błędne, ponieważ bezsprzecznie przedmiot postępowania wchodzi bezpośrednio w zakres celów statutowych stowarzyszenia. Cele te, jakkolwiek ze swej istoty sformułowane są w sposób ogólny, to jednak są określone w sposób wystarczająco szczegółowy, by uznać, że odnoszą się one do przedmiotu postępowania. Stowarzyszenie podniosło również, że wykazanie konkretnych działań stowarzyszenia, a także podanie, jakie konkretnie interesy społeczne mają być chronione w postępowaniu, nie jest możliwe na etapie rozważań dotyczących samego faktu dopuszczenia organizacji społecznej, lecz dopiero w trakcie postępowania, w którym organizacja społeczna będzie uczestniczyć, posiadając uprawnienia strony. W rezultacie stanowisko organów administracji jest, zdaniem skarżącego stowarzyszenia, nieprawidłowe. W oparciu o podniesiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w szeregu ostatnio wydanych orzeczeń ( postanowienie z dnia 27 września 2013 roku, II OSK 1005/12; postanowienie z dnia 10 października 2013 roku, II OSK 1059/12, postanowienie z dnia 23 stycznia 2014 roku, II OSK 2004/12), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, z którego należy wnioskować, że ustawodawca przyjął konstrukcję legitymacji organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, wprowadzając przesłankę materialnoprawną - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu m.in. wtedy, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Zdaniem NSA nie do przyjęcia jest, aby organizacja społeczna mogła otrzymać legitymację do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania. Przechodząc do okoliczności przedmiotowego postępowania, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedstawione powyżej poglądy prawne, mimo że zostały wyrażone przy wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a., zachowują w niniejszej sprawie pełną aktualność. Odnoszą się bowiem do wykładni pojęcia statutowej działalności, które można utożsamiać z celami statutowymi, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Analiza postanowień Statutu Stowarzyszenia "[...]", który znajduje się na k.365-370 akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że określone w nim cele statutowe, nie mogą być podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji do zgłoszenia skutecznego wniosku o dopuszczenie jej do udziału niniejszym postepowaniu administracyjnym. W tym zakresie w całości należy podzielić poglądy przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić należy, że art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje ponadto drugą przesłankę, która musi być spełniona, aby organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby mogła skutecznie wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Za takim przystąpieniem do udziału w sprawie administracyjnej musi ponadto przemawiać interes społeczny. Przesłanka ta w najmniejszym stopniu nie została uprawdopodobniona, nie mówiąc o jej wykazaniu (wniosek k. 373 akt administracyjnych). Wręcz zaznaczyć należy, że w skardze wprost stwierdzono, że "podanie, jakie konkretnie interesy społeczne mają być chronione w postępowaniu, możliwe jest nie na etapie rozważań na temat samego faktu dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, a dopiero w trakcie postępowania, kiedy organizacja społeczna będzie uczestniczyć w postępowaniu, posiadając uprawnienia strony". Z powyższego wynika jednoznacznie, że drugiej z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postepowaniu administracyjnym, strona skarżąca nawet nie zamierzała wykazywać. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.