II SA/Łd 710/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na opieszałość w pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 710/14 Uzasadnienie Uchwałą [...] z dnia [...] Rada Powiatu [...] uznała za zasadną skargę M.K. na opieszałość w pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Na skutek wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, wystąpił do Rady Powiatu [...] o wyjaśnienia co do przedmiotu skargi. W piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. Przewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił, że Komisja Statutowo-Prawna Rady Powiatu uznała, że wbrew art. 61 § 1 k.p.a. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie wszczął postępowania administracyjnego na żądanie strony składającej skargę. Przewodniczący stwierdził, że M.K. nie otrzymała postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a ponadto reakcja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na pismo skarżącej o ewentualnych nieprawidłowościach na budowie na działce graniczącej z jej nieruchomością była spóźniona. W tej sytuacji zagrożony został również interes powiatu, bowiem w sytuacji, gdyby pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z przepisami, groziłaby odpowiedzialność odszkodowawcza. W dniu 10 stycznia 2014 r. organ nadzoru skierował do Rady Powiatu [...] pismo, w którym wyraził pogląd, że właściwym do rozpatrzenia skargi na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Rada Powiatu [...]. W odpowiedzi Przewodniczący Rady stwierdził, że nie widzi podstaw do uchylenia uchwały. Wobec powyższego Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na opieszałość w pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała narusza art. 229 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych. Z uzyskanych informacji oraz dokumentów przekazanych organowi nadzoru przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wynika, że przedmiotem skargi M.K. jest przewlekłe prowadzenie sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia "opieszałość". Skoro Rada uznała, że wniosek skarżącej w sprawie prac prowadzonych na nieruchomości przy ul. A, skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, to wobec zarzutów co do sposobu prowadzenia tego postępowania, Rada powinna była skargę potraktować jako zażalenie w myśl art. 37 § 1 k.p.a. i przekazać według właściwości do organu administracji publicznej wyższego stopnia, którym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.. Tymczasem Rada do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego błędnie zastosowała art. 229 pkt 4 zamiast art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga jest dopuszczalna. Zaskarżona uchwała stanowiła bowiem formę załatwienia skargi w rozumieniu art. 238 k.p.a. W orzecznictwie sądowym nie ulega wątpliwości, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego badanie sposobu rozstrzygnięcia skarg wnoszonych w trybie przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a., to jest tzw. "skarg powszechnych". Jednakże w niniejszej sprawie skargę do Sądu złożył Wojewoda [...], działający jako organ nadzoru nad organem samorządu powiatowego, który ramach postępowania nadzorczego uznał, że uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] jest niezgodna z prawem. Należy ocenić zatem, czy w ramach uprawnień nadzorczych Wojewoda mógł złożyć do Sądu skargą na uchwałę będącą załatwieniem "skargi powszechnej" w rozumieniu art. 238 k.p.a. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), dalej u.s.p., nadzór nad działalnością powiatu sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Nadzór ten polega, między innymi, na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 77 u.s.p.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 78 u.s.p.). Ustawa nie wyłącza z tego obowiązku żadnych uchwał, w szczególności ze względu na ich przedmiot. Również więc uchwały rad powiatów rozstrzygające skargi na działania organów wymienionych w art. 229 pkt 4 k.p.a. podlegają wskazanej zasadzie. Fakt, że uchwały rady powiatu rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów powiatu, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych, jak ogłoszenie przetargu czy sprzedaż bez przetargu. Z faktu, że skoro uchwała Rady Powiatu podjęta została w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. i nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej, nie wynika więc, że Wojewoda nie mógł objąć jej aktem nadzoru. Przepis art. 79 u.s.p. nie uzależnia możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody od przedmiotu uchwały rady powiatu i stanowi podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia również w stosunku do uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2012 r., II OSK 1961/11). Oczywiście w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Radu Powiatu [...] z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, jak tego wymaga art. 79 ust. 1 u.s.p. in fine. Tym niemniej art. 81 ust. 1 ww. ustawy daje w takiej sytuacji organowi nadzoru możliwość bezpośredniego zaskarżenia kwestionowanej uchwały do sądu administracyjnego. Realizacja tego uprawnienia następuje wciąż w ramach postępowania nadzorczego. Skoro zatem nadzór na uchwałami organów powiatu może polegać bądź na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego we własnym zakresie i w takiej sytuacji organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały wydanej w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a., to należy przyjąć, że w ramach sprawowania tego nadzoru Wojewoda może również wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę podjętą w sprawie "skargi powszechnej". Oznacza to, że skarga Wojewody [...] w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Oceniając z kolei legalność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że podjęta została przez niewłaściwy organ, co powoduje konieczność wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W art. 229 pkt 4 k.p.a. sformułowana jest norma wskazująca, że jeśli przepisy szczególne nie określają organu właściwego, rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi na działania m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, z wyłączeniem pkt 2 tego przepisu. Norma zawarta w pkt 4 nie określa zatem kompetencji w sposób pełny i wyłączny. Niezbędne jest nałożenie powyższego wzoru na treść art. 229 pkt 2 k.p.a., do którego pkt 4 odsyła i który określa kompetencję do rozpatrywania skarg z punku widzenia zadań realizowanych przez podmioty, których działania skarga dotyczy. Sposób odwołania się do pkt 2 w pkt 4 ("z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2") oznacza, że pkt 2 jest przepisem szczególnym. Na jego gruncie skargi dotyczące działalności m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarga M.K. dotyczyła działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach. Zatem powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej, działają pod zwierzchnictwem starosty, ale w sferze administracji rządowej wykonują na obszarze województwa określone ustawami zadania z zakresu administracji rządowej (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II OW 134/11, a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2007 r., II SA/Ke 74/07). Skoro zatem sprawy związane z nadzorem budowlanym, będące przedmiotem działania inspektora powiatowego, są sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym do rozpoznania skargi na działalność organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego jest właściwy organ wyższego stopnia – w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Bez znaczenia w takim przypadku pozostaje w obecnej chwili okoliczność, czy skarga M.K. była złożona w trybie uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., czy też dotyczyła indywidualnej sprawy administracyjnej. W obu przypadkach bowiem organem właściwym do rozpatrzenia jej pisma będzie [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego, który w ramach własnych kompetencji zakwalifikuje odpowiednio pismo i podejmie stosowne działania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy. lf