III SA/Wa 199/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi "Z." sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "Z." sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanowieniem z [...] września 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz "Z. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (Skarżąca lub Spółka) kwoty 28.651,52 zł do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskami z 30 lipca 2007 r., z 21 września 2009 r. i z dnia 20 sierpnia 2012 r. strona wystąpiła do Funduszu o zwrot kwoty 28.651,52 zł. Powyższa kwota została wyegzekwowana od strony w związku z tytułami wykonawczymi wydanymi na podstawie decyzji wymiarowej, która następnie w wyniku postępowania sądowo-administracyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2013 r., ponownie określił stronie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON z tytułu wpłat na PFRON za okres, za który ówcześnie wystawiono tytuły wykonawcze i na ich podstawie wyegzekwowano w/w kwotę. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uwagi na powyższe organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając rażące naruszenie art. 201 § 1 pkt 1 oraz § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.) dalej "O.p." poprzez jego nieuprawnione i bezzasadne zastosowanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 oraz art. 239 b O.p. i wskazał, że wydanie przez Sąd Administracyjny orzeczenia w tej sprawie należy traktować na równi z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym traktuje przepis art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Przez określenie zagadnienia wstępnego należy bowiem rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. W sytuacji, w której obok wszczętego na wniosek strony postępowania w sprawie nadpłaty podatku prowadzone jest równolegle przed sądem administracyjnym postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, postanowienie o zawieszeniu postępowania należy traktować jako zastrzeżone na korzyść strony. W obecnym bowiem stanie rzeczy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013 r., która traktuje o wysokości zobowiązania strony za okres od maja 2001 r. do stycznia 2002 r. oraz za kwiecień i lipiec 2002 r. Tym samym brak byłoby podstaw do stwierdzenia nadpłaty, o którą wnioskuje strona w w/w wnioskach. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 oraz § 2 O.p. poprzez jego nieuprawnione i bezzasadne zastosowanie, a przez to nieuprawnione zawieszenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniosła, że zagadnieniem wstępnym jest bowiem sytuacja, w której rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje ono w sytuacji, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez wskazane w tym przepisie inny organ lub sąd. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia, co oznacza, że tylko stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c tej ustawy). W niniejszej sprawie spór dotyczy oceny tego, czy rozpatrzenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013 r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu wpłat na PFRON miało wpływ na postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz Skarżącej kwoty 28.651,52 zł i obligowało Organ do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Według Skarżącej w sprawie nie ma podstaw do uznania toczącego się przed WSA w Warszawie postępowania sądowoadministracyjnego za zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 O.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie podatkowe jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania podatkowego zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Powszechnie przyjmuje się, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy więc rozumieć wstępne zagadnienie prawne, a nie spór co do faktu. Przy tym nie chodzi o wyjaśnienie istotnych nawet wątpliwości prawnych, lecz o wydanie orzeczenia rozstrzygającego kwestię prawną. Zatem zawieszenie postępowania podatkowego ze względu na zaistnienie zagadnienia wstępnego występuje tylko w sytuacji, gdy dla rozpatrzenia sprawy głównej niezbędne jest uzyskanie rozstrzygnięcia dokonanego w tej sprawie przez sąd lub inny organ państwowy niż ten, przed którym toczy się postępowanie, bez którego nie jest możliwe załatwienie sprawy głównej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 433/14, Lex nr 1467475; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 785/13, Lex nr 1435069). Na tle art. 201 § 1 pkt 2 O. p. utrwalony jest pogląd wyprowadzony z obligatoryjnego charakteru tej podstawy zawieszenia postępowania, że organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe (wyrok NSA z 10.08.1983 r., I SA 481/83, opubl. ONSA 1983, Nr 2, poz. 65 i PiP 1984, Nr 7, str. 147). Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z wystąpieniem przeszkody uniemożlwiającej rozstrzygnięcie sprawy podatkowej. Jest to przesłanka negatywna jurysdykcyjnego postępowania podatkowego. Zależności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy podatkowej nie można jednak utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji podatkowej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (P. Pietrasz, Komentarz do art. 201 O.p., Lex/el). Tego rodzaju sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje zgodność co do tego, że o ile dane zagadnienie wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania. Wykazanie zatem jakiegokolwiek związku między postępowaniami nie jest wystarczającą przesłanką zawieszenia postępowania. Musi to być związek dotyczący rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Ustalenie tego związku należy do organu podatkowego. Należy zgodzić się należy z zarzutami Skarżącej, iż organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniach swoich postanowień na czym miałoby polegać rozstrzygnięcie kwestii prawnych w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, jakkolwiek powstrzymanie się organu od rozpatrzenia wniosku Skarżącej w sprawie zwrotu kwoty 28.651,52 zł do czasu rozpoznania przez WSA skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat na PEFRON może być uzasadniona względami o charakterze pragmatycznym, to jednak wykładnia językowa nie daje podstaw do uznania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 §1 pkt 2 O.p. Podkreślić także należy, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 417/12 zostało wydane na podstawie odmiennych przepisów, niż zastosowane w kontrolowanej sprawie. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. postanowieniu dotyczyły bowiem zastosowania przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której sąd administracyjny może zawiesić postepowanie z urzędu, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podstawą zaś zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 13 listopada 2013 r. jest art. 201 § 1 pkt 2 O.p., który obliguje organ podatkowy do zawieszenia postępowania w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Są to zatem dwie odmienne regulacje prawne, których hipotezy z pewnością nie są tożsame. Potwierdzeniem powyższego są także odmienne dyspozycje omawianych regulacji: Przesłanka zawieszenia z art. 201 §1 pkt 2 O.p. ma charakter obligatoryjny, natomiast fakultatywne zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 125 §1 pkt 1 zależy od uznania Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.