II OSK 34/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 577/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 577/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) dotyczącą nakazu rozbiórki muru oporowego wybudowanego przez skarżącego na nieruchomości nr [...] w R. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na wniosek T. i B. W. - właścicieli nieruchomości nr [...] w R., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji spornej inwestycji. Organ ustalił, że J. P. wybudował na działce nr ewid. [...] od strony działki nr [...] oraz na skarpie od strony rzeki W. betonowy mur, na którym posadowiono słupki i zamontowano podmurówki betonowe, pomiędzy słupkami nie wykonano wypełnienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pierwotnie prowadził postepowanie w oparciu o art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), a następnie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) uchylił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że sporna inwestycja to konstrukcja oporowa, na wykonanie której jest wymagane pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, orzekł o rozbiórce muru oporowego wraz z ogrodzeniem. Po wniesieniu odwołania przez J. P. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że orzeczenie o rozbiórce budowli jest przedwczesne, ponieważ organ I instancji nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robot budowanych (art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) i nie umożliwił inwestorowi legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na J. P. obowiązki o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie wywiązał się z tych obowiązków w wyznaczonym terminie ([...] października 2013 r.). W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowalnego, nakazał skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia wraz z murem oporowym wybudowanym bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podał, że sporna inwestycja jest konstrukcją oporową, ponieważ utrzymuje różnice terenu pomiędzy poziomami działek nr [...] (niżej położona) i [...] (wyżej położona) od 1,60 m do 0,65 m na długości ok. 31,75 m, a ponadto od linii brzegowej rzeki W. wchodzi w skarpę na długości ok. 3,70 m. W odwołaniu do tej decyzji J. P. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jego zdaniem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia charakteru spornej inwestycji. Po uchyleniu przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., organ wydał decyzję w oparciu o wcześniej poczynione ustalenia. Skarżący dodał, że organ zamiennie kwalifikuje obiekt raz jako mur oporowy z odgrodzeniem, innym razem jako ogrodzenie z murem oporowym. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prawną organu I instancji. Podkreślił, że sporna inwestycja stanowi ogrodzenie posadowione na murze oporowym. Jest więc budowlą – konstrukcją oporową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego służy legalizacji obiektów budowlanych, które wybudowano bez wymaganego pozwolenia, lecz zgodnie z regułami sztuki budowlanej i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a inwestor nie skorzystał z możliwości jego legalizacji. W związku z tym organ I instancji prawidłowo orzekł o jego rozbiórce. J. P. zaskarżył decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że sporna inwestycja jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (tj. trwale związaną z gruntem konstrukcją oporową), wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Według skarżącego sporny obiekt to ogrodzenie. Różnica w poziomie gruntów po obu stronach muru nie może stanowić sama w sobie podstawy do uznania, że funkcją obiektu jest utrzymywanie uskoku poziomu gruntów w stanie statecznym. Skarżący zarzucił, ze organ budowlany nie ustalił czy sporna konstrukcja utrzymuje istniejącą różnicę poziomu gruntów czy też ta różnica wynika z naturalnego ukształtowania terenu i nie wymaga dodatkowej podpory. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę J. P. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., podzielił stanowisko organów odnośnie kwalifikacji spornej inwestycji do kategorii obiektów budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji organy dostatecznie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że inwestycja stanowi konstrukcję oporową i w związku z tym jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy (protokołów oględzin, dokumentacji fotograficznej, zeznań świadków) wynika, że sporny obiekt składa się z betonowego fundamentu na którym zostały umocowane zostały słupki ogrodzeniowe. Ten betonowy mur o wysokości od 95 do 105 cm utrzymuje powierzchnie działki skarżącego w stosunku do poziomu niżej położonego gruntu i zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi. Sąd dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że sporny obiekt pełni, pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia. Nawet wówczas nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, ze kwalifikacja obiektu odnosząca się do ustaleń organu została dokonana wcześniej, kiedy Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zweryfikował w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2012 r. zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania. Wówczas dokonał analizy ustaleń i wskazał przesłanki jaki zadecydowały o uznaniu, że wybudowany przez skarżącego mur ogrodzeniowy pełni funkcję oporową. W dalszym toku postępowania organ I instancji procedował już we właściwym trybie, a w związku z tym organ odwoławczy wydając kolejne decyzje - w dniu [...] lutego 2013 r. i [...] lutego 2014 r. ograniczał się do akceptacji przyjętej kwalifikacji obiektu i trybu postepowania z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały tryb likwidacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a następnie orzekły o nakazie jego rozbiórki. J. P. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 577/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi, b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że sporna inwestycja stanowi mur oporowy, podczas gdy jest to ogrodzenie na podmurówce betonowej, c) art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę do przyjęcia, że inwestor wybudował mur oporowy a nie ogrodzenie na podmurówce betonowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Jego zdaniem nie ma podstaw prawnych do uznania, że sporna inwestycja jest obiektem budowlanym (konstrukcją oporową) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, że konstrukcja posiada trwały fundament nie oznacza, że została wykonana w celu utrzymania w stanie statecznym uskoku poziomu gruntów. Budowlą o trwałej podstawie może być również ogrodzenie na podmurówce betonowej. Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakie elementy konstrukcyjne spornej inwestycji uznał za charakterystyczne dla muru oporowego, a które odróżniałyby go od niewymagającego pozwolenia na budowę ogrodzenia na podmurówce. Dla dokładnego ustalenia kwalifikacji inwestycji należałoby ustalić, czy faktycznie utrzymuje ona istniejącą różnicę poziomów gruntu, czy ta różnica wynika z naturalnego ukształtowania terenu i nie wymaga dodatkowej podpory. Organy budowlane i Sąd I instancji przyjęły natomiast, że samo istnienie różnicy poziomu grantów stanowi o tym, że sporny obiekt zabezpiecza teren przed osuwaniem się ziemi. Niewątpliwie, każde ogrodzenie wykonane na podmurówce betonowej pełni funkcję zabezpieczającą, istotne jest jednak to, czy przed wykonaniem takiej konstrukcji istniało realne zagrożenie usuwania się ziemi czy też z racji naturalnego ukształtowania terenu, po pomimo istnienia różnicy poziomu, było ono zniwelowanie do minimum. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 tej ustawy określa właściwość sądów administracyjnych - sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Nie sposób zgodzić się ze wnoszącym skargę kasacyjną, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji tego zadania nie wykonał. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że J. P. nie akceptuje rezultatów tej kontroli (oddalenia jego skargi). Jest to jednak inna kwestia, niemieszcząca się w dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje uznanie przez organy administracyjne obu instancji i przez Sąd I instancji inwestycji za obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Uważa bowiem, że jest to ogrodzenie na podmurówce betonowej, zwolnione od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu I instancji co do zakwalifikowania wykonanych przez inwestora prac budowlanych jako budowli będącej konstrukcją oporową, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co wyklucza zakwalifikowanie jej jako urządzenia budowlanego będącego ogrodzeniem w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy, zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje co prawda tego pojęcia. Niemniej jednak przyjmuje się, że konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Na taka funkcję konstrukcji oporowej wskazuje również art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), który stanowi, że konstrukcja oporowa to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. Z powyższego wynika, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, z 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2840/13, http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z opisu tego obiektu budowlanego wynika, że jest to ogrodzenie (metalowe słupki) na betonowym murze. Mur ten od strony działki sąsiedniej (nr [...]) ma wysokość od 95 do 105 cm i przewyższa poziom działki inwestora o 17 cm. Z akt sprawy (m. in. zeznań świadków T. i B. W., E. F.) wynika, że J. P. realizując inwestycję polegającą na budowie sklepu z artykułami motoryzacyjnymi wraz z warsztatem do naprawy samochodów, zapleczem socjalnym i administracyjnym oraz placem manewrowym, podniósł o ok. 1 metr poziom terenu swojej działki w stosunku do poziomu terenu działki sąsiedniej. Powstała w ten sposób znacząca różnica w poziomach terenu obu sąsiadujących działek. Sporny mur wybudowany w granicy tych działek miał wiec niewątpliwie chronić przed skutkami tych zmian. Pozwalał bowiem na podniesienie poziomu ogrodzenia inwestora, ogrodzenia rozgraniczającego działki, do poziomu działki wyżej położonej i tym samym dawał ochronę przed skutkami tego zróżnicowania terenu - osuwania się gruntu z działki wyżej położonej (działki inwestora) na działkę sąsiednią. Ten betonowy mur spełniał zatem funkcję konstrukcji oporowej, nie zaś zwykłego ogrodzenia rozgraniczającego dwie sąsiednie nieruchomości. W konsekwencji zasadnie orzeczono o jego rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy budowlane dostatecznie wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy i na tej podstawie prawidłowo zakwalifikowały sporną inwestycję jako konstrukcję oporową. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji kwalifikacja obiektu została dokonana we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. trzeba ponadto zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub ze sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów, które Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest w pełni możliwe. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.