II SA/Rz 577/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Grzegorz Panek Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- II SA/Rz 577/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. 1533 i 1534 w R. W jego toku, na podstawie kilkakrotnie przeprowadzonych oględzin ustalił, że J. P. wybudował na swojej działce nr ewid. 1534 od strony działki nr 1533 oraz na skarpie od strony rzeki W. mur, na którym wykonano słupki betonowe i zamontowano podmurówki betonowe, pomiędzy słupkami nie wykonano wypełnienia. Organ uznał, iż mur ten stanowi konstrukcję oporową, bowiem utrzymuje różnice terenu pomiędzy poziomami działek nr 1533 (niżej położona) i 1534 (wyżej położona) od 1,60 m do 0,65 m na długości ok. 31,75 m, a ponadto od linii brzegowej rzeki W. wchodzi w skarpę na długości ok. 3,70 m. Budowa muru została zakończona w 2010 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sprawa dotycząca podwyższenia poziomu terenu została przekazana do prowadzenia Burmistrzowi [...] zgodnie z właściwością. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pierwotnie prowadził postepowanie w oparciu o art. 49 b) ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), a następnie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę ogrodzenia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że przedmiotowe "ogrodzenie" to w istocie betonowa ściana oporowa stanowiąca integralny element konstrukcyjny i nie będąca urządzeniem ale obiektem budowlanym, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Kolejnym rozstrzygnięciem była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nakazująca rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po wniesieniu odwołania przez J. P. została ona uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność zastosowania wskazanej w art. 48 ust. 2 ustawy możliwości legalizacji obiektu. W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia wraz z murem oporowym i nałożył na J. P. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej budowę muru oporowego oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do 29.08.2013 r. Na wniosek inwestora postanowienie to zostało zmienione w zakresie terminu przedłożenia dokumentów – do 31 października 2013 r. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. P. rozbiórkę ogrodzenia wraz z murem oporowym wybudowanym pomiędzy działkami nr ewid. 1533 i 1534 w R. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołał się J. P. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T. P., zarzucając, że po uchyleniu przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2013 r. poprzedniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ ten nie rozpatrzył sprawy ponownie, lecz wydał rozstrzygnięcia – najpierw postanowienie a teraz decyzję, w oparciu o wcześniej poczynione ustalenia, co zdaniem odwołującego narusza art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ zamiennie kwalifikuje obiekt raz jako mur oporowy z odgrodzeniem, innym razem jako ogrodzenie z murem oporowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia dokonane przez organ I instancji i uznał, że organ ten dokonał właściwej kwalifikacji wykonanego obiektu budowlanego. Wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane konstrukcje oporowe stanowią rodzaj budowli zaliczonych do "obiektów budowlanych". Przedmiotowy mur oporowy wraz z ogrodzeniem stanowi całość techniczno-użytkową – obiekt budowlany, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Niespełnienie przez inwestora tego obowiązku wyklucza możliwość legalizacji obiektu budowlanego i oznacza konieczność wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy. Decyzja organu I instancji jest zatem prawidłowa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie maja wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. reprezentowany przez adwokata T. P., zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3. W ocenie skarżącego organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że organ I instancji dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowego obiektu – ogrodzenia jako konstrukcji oporowej, nie wskazując żadnych przesłanek które pozwalałyby na taką kwalifikację. Różnica w poziomie gruntów po obu stronach muru nie może stanowić sama w sobie podstawy do uznania, iż funkcją obiektu jest utrzymywanie uskoku poziomu gruntów w stanie statecznym. Ponadto nie zbadano czy konstrukcja wykonana przez skarżącego utrzymuje istniejącą różnicę poziomu gruntów czy też ta różnica wynika z naturalnego ukształtowania terenu i nie wymaga dodatkowej podpory. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej niniejszą skargą dotyczyło legalności budowy ogrodzenia wraz z murem oporowym, wykonanego przez skarżącego J. P. na działce nr ewid. 1534 w R. W ocenie Sądu kwalifikacja przedmiotu postępowania jako muru oporowego została dokonana przez organy orzekające w sprawie prawidłowo. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1)., a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21.11.2006 r., II OSK 1371/05, System orzecznictwa Lex nr 318327). Kwestionowana przez skarżących kwalifikacja wykonanego obiektu dokonana została w rozpoznawanie sprawie w oparciu o dwukrotnie przeprowadzone oględziny (30.03.2011 r. i 24.08.2012 r.), dołączoną dokumentację fotograficzną oraz rozprawę administracyjną, w czasie której kolejny raz dokonano oględzin i przesłuchano świadków. Z ustaleń organów wynika, że na działce nr ewid. 1534 wykonana została betonowa ściana jako fundament, w którym umocowane zostały słupki ogrodzeniowe. Ściana ta stanowi oparcie i zabezpiecza przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej – działki 1534. Zgromadzone w sprawie dowody (także zeznania świadków wskazujące na podwyższenie poziomu działki skarżącego), w tym dokumentacja fotograficzna, są w ocenie Sądu wystarczającym materiałem do przyjęcia, że wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej, wspierając powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu niżej położonego gruntu, Te cechy przesądzają o jego charakterze, a zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, że sporny obiekt pełni, pełni jednocześnie inne funkcje, np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia, wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nawet wówczas nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.02.2005 r., II SA/Gd 2753/01 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 21.03.2006 r., sygn. akt II OSK 667/05 (opub. w LEX nr 198345), wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.03.2009 r. II SA/Gd 467/08 (niepubl.). Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczywiście ograniczył się do akceptacji przyjętych przez organ I instancji ustaleń, jednak nie stanowi to naruszenia przepisów k.p.a.- w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kwalifikacja obiektu odnosząca się do ustaleń organu została bowiem dokonana już wcześniej, kiedy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zweryfikował w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2012 r. zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania. Wówczas dokonał analizy ustaleń i wskazał przesłanki jaki zadecydowały o uznaniu, że wybudowany przez skarżącego mur ogrodzeniowy pełni funkcję oporową. W dalszym toku postępowania organ I instancji procedował już we właściwym trybie, a w związku z tym organ odwoławczy wydając kolejne decyzje - w dniu [...] lutego 2013 r. i [...] lutego 2014 r. ograniczał się do akceptacji przyjętej kwalifikacji obiektu i trybu postepowania z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten zastosowany został przez organy prawidłowo w sytuacji, gdy skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę. Po wdrożeniu procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w nim dokumentów w wyznaczonym terminie, który został następnie przedłużony. Nie wykonanie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków spowodowało natomiast automatyczne zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w postaci nakazu rozbiórki, bowiem procedura legalizacyjna uregulowana w ww. przepisie zawiera normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie jest zależne od woli organu. Z wszystkich tych przyczyn zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, co przesądziło o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.