II OZ 917/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 605/14 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 605/14 WSA w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wraz z wniesioną skargą skarżący wystąpił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczając okoliczność nieuzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazał, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie prowadzi automatycznie do jego wstrzymania przez sąd. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Wnioskujący musi dokładnie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie sądu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa zaś na stronie skarżącej (postanowienia NSA: z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/05; z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 496/04 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To strona występująca o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winna uprawdopodobnić istnienie przesłanek z powołanej normy prawnej. To w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Sąd w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może działać w tym zakresie za stronę. To na stronie ciąży obowiązek wykazania, iż zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgromadzona dokumentacja sprawy może posłużyć natomiast jedynie weryfikacji twierdzeń strony pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2008r., II OZ 766/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 493672). Sąd I instancji zaznaczył także, że przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 30 października 2013 r., sygn.akt II SA/Lu 896/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że nie jest możliwa weryfikacja wniosku strony skarżącej przez pryzmat wystąpienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Trudno bowiem, w ocenie Sądu I instancji dokonać takiego procesu mając do dyspozycji lakoniczne uzasadnienie wniosku, ograniczające się do stwierdzenia, że wykonanie decyzji doprowadzi do wyrządzenia stronie znacznej szkody. Obowiązek wykazania, że wykonanie aktu lub czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki spoczywa na stronie. Nie stanowi natomiast uzasadnienia dla sformułowanego wniosku argumentacja dotycząca merytorycznej poprawności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca skupiła się na zarzutach merytorycznych odstępując od uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., skarżąca takich okoliczności nie wykazała. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) błędne przyjęcie, że nie jest możliwa weryfikacja wniosku strony skarżącej przez pryzmat wystąpienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., 2) błędne przyjęcie, że strona skarżąca skupiła się na zarzutach merytorycznych odstępując od uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że strona skarżąca takich okoliczności nie wykazała. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wykonanie decyzji spowoduje zarówno szkodę majątkową – w postaci utraty jedynego zainteresowanego nabywcy, który zamierza odkupić przedmiotowy obiekt na cele prowadzenia działalności handlowej (warunkiem nabycia jest niezwłoczna kontynuacja prac budowlanych związanych z wznoszeniem budynku). Wykonanie decyzji spowoduje nadto trudne do odwrócenia skutki prawne i faktyczne w postaci konieczności przeprowadzenia kosztownych i nieodwracalnych prac dostosowawczych w obiekcie, w przypadku wykonania prac dostosowawczych określonych w skarżonych decyzjach, nie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego. Wykonanie nałożonych prac dostosowawczych należy ocenić przez pryzmat trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, podtrzymano dotychczasowe twierdzenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, które mogą stanowić podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Podmiot wnioskujący o wstrzymanie jest zobowiązany przedstawić konkretne zdarzenia, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wniesieniem zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznaje sprawę poprzez dokonanie wyłącznie oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji zaznaczył, że w złożonym wraz ze skargą wniosku skarżący nie wykazał, ani nie uprawdopodobnił, iż w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji powstanie niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne że, w sytuacji, gdy skarżący nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek w ogóle nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (postanowienie NSA z dnia 10.10.2013 r., I OZ 876/13). Słusznie zatem zaskarżonym postanowieniem odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi natomiast na wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji, wskazanie dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie może prowadzić do uznania zażalenia za zasadne. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okoliczności powołane w zażaleniu jak utrata potencjalnego nabywcy obiektu, czy konieczność przeprowadzenia kosztownych i nieodwracalnych prac dostosowawczych w obiekcie nie mogą w okolicznościach sprawy stanowić przesłanek warunkujących przyznanie ochrony tymczasowej udzielanej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Kwestionowana decyzja dotyczy obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Wbrew zarzutom żalącego się nie wynika z niej konieczność przeprowadzenia kosztownych prac dostosowawczych. Z kolei utrata nabywcy, zniechęconego postępowaniem naprawczym, jakie toczy się w odniesieniu do obiektu nie może w żadnym razie być postrzegane w kategorii szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu wskazywanej normy. Nie stanowi bowiem o istotnej lub trwałej zmianie rzeczywistości, wywołanej rozstrzygnięciem. Nie może być również interpretowana przez pryzmat szkody, która w dotychczasowym orzecznictwie rozumiana jest poprzez niemożność późniejszego zwrotu spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, przywrócenia rzeczy do stanu pierwotnego. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowieni