II SAB/Ol 76/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi Spółdzielni A na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego budynków I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia "[...]" - w terminie 21 dni - od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia "[...]", który wpłynął do organu w dniu "[...]", Spółdzielnia Mieszkaniowa Budownictwa Wielorodzinnego "’[...]"" w "[...]", powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta "[...]" o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie czy budynki położone w "[...]" przy zbiegu ulic "[...]" są w nieodpowiednim stanie technicznym, mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Do wniosku załączono opinię techniczną budynków położonych w "[...]" przy "[...]" z dnia "[...]". W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta "[...]" – powołując się m.in. na art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul."[...]" w "[...]". W dniu "[...]" Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Na skutek tego zażalenia postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sprawa nie została załatwiona przez PINB dla Miasta "[...]" w terminie, o którym mowa w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyznaczył temu organowi 30 dniowy termin na jej załatwienie. Jednocześnie stwierdził niezasadność zażalenia w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego wskazując, że sprawa ma skomplikowany charakter. W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta "[...]" wydał postanowienie w trybie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, którym nałożył na Spółdzielnię obowiązek wykonania określonych czynności. W dniu "[...]" (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) Spółdzielnia Mieszkaniowa Budownictwa Wielorodzinnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" w przedmiocie ustalenia stanu technicznego budynków, zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w zakreślonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także rozważenie przez sąd możliwości wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko organu, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu "[...]", a więc w dacie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy w ocenie skarżącej postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni skierowany do organu dwa miesiące wcześniej. Zarzucono, że organ podejmuje czynności pozorne, oczekując na rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego przed którym toczy się spór między inwestorem a wykonawcą. W ocenie skarżącej wynika to z pism kierowanych do strony. Wskazano, że toczące się postępowanie przed sądem cywilnym nie ma znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej niezasadne jest także powoływanie się przez organ na art. 70 Prawa budowlanego, zobowiązujący podmioty wymienione w tym przepisie do podjęcia działań w przedmiocie naprawy uszkodzeń mogących powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Skoro bowiem organ podważa zasadność prowadzonego postępowania, to winien wydać decyzję umarzającą toczące się postępowanie. Podobnie organ nie może opierać swojej decyzji na ustaleniach biegłego sądowego, gdyż może powołać biegłego we własnym zakresie. Podniesiono także, że organ nie zakończył postępowania mimo postanowienia WINB, a także nie informuje o terminie jego zakończenia. Zatem w ocenie skarżącej Spółdzielni organ podejmuje działania wyłącznie zachowawcze, prezentuje postawę bierną i uzależnia podjęcie swojej decyzji od rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że z uwagi na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego postępowania organu nie można uznać za przewlekłe. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]", działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie wszczęte w dniu "[...]" w sprawie stanu technicznego budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. "[...]" w "[...]". Jednakże na skutek zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów oraz przewlekłość w prowadzeniu spraw. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., czy też nie. W świetle powyższego skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy czym do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu. Bezsporne jest bowiem, że organ - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – nie załatwił sprawy. Należy bowiem podnieść, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia "[...]", w którym zwróciła się - na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) - o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie czy budynki położone przy ul. "[...]" w "[...]" są w nieodpowiednim stanie technicznym. Art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4), właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Taka konstrukcja przytoczonej wyżej normy prawnej wskazuje, że niewątpliwie sprawy rozpatrywane w trybie powołanego przepisu organ rozstrzyga w drodze decyzji. Przy czym tryb decyzyjny ma zastosowanie także w przypadku, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn jest bezprzedmiotowe. W takim wypadku bowiem organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Należy przy tym wyjaśnić, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla zastosowania trybu określonego art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia kwestia odpowiedzialności za taki stan obiektu, gdyż samo stwierdzenie zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie stanowi podstawę do wydania przez organ nakazu usunięcia tych nieprawidłowości (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r., II OSK 1163, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008r., II OSK 1102/07 - orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013r., II SA/Rz 1204/12, LEX nr 1328233). Jednakże zauważyć także należy, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 Prawa budowlanego nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 prawa budowlanego dotyczących utrzymywania obiektu. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (patrz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, publ lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dani 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. publ. lex nr 1310747). Nie można natomiast na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). Niezależnie jednak od powyższych rozważań w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że po wszczęciu postępowania organ nie wydał decyzji (merytorycznej czy też umarzającej postępowanie) w określonym przepisami terminie. Natomiast wydane już po wniesieniu skargi postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało przez organ II instancji uchylone. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy skargę uznać należało za w pełni uzasadnioną, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu 21 dni do załatwienia wniosku skarżącej z dnia "[...]". Natomiast w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Do takiej oceny upoważnia zaś fakt, że organ zareagował na podanie skarżącej, wszczął postępowanie i przeprowadził określone czynności. Należy przy tym wskazać, że niektóre czynności były przekładane z uwagi na wnioski pełnomocnika skarżącej o zmianę terminu (k. 43 akt administracyjnych). Ponadto na przedłużenie postępowania wpłynęło także zachowanie rzeczoznawcy Z. B., który kwestionował fakt wezwania go przez organ do udzielenia wyjaśnień, a który sporządzał opinię techniczną na zlecenie skarżącej. Zatem w tych okolicznościach trudno uznać, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Z tych samych względów orzeczono o niewymierzaniu organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.