I OSK 3116/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 760/14 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 760/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Olsztyna, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011, Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) orzekł o poddaniu skarżącego, posiadającego prawo jazdy kategorii B sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja wydana została w związku z wielokrotnym naruszeniem przez skarżącego w ciągu roku od dnia 8 listopada 2012 r. przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji z przekroczeniem przez skarżącego limitu 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (23 punkty w dniu 8 listopada 2012 r. oraz 2 punkty w dniu 17 lutego 2013 r.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.W. podnosząc, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Olsztyna prawomocnie rozstrzygnął kwestię wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie. W ocenie odwołującego się, skoro komendant wojewódzki Policji nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy karne i nalicza je bez wiedzy kierowcy, to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej rozporządzenie) jest niekonstytucyjne, gdyż narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto w odwołaniu wskazano, że odwołujący się został skazany prawomocnym wyrokiem za wykroczenie polegające na prowadzeniu pojazdu mechanicznego bez niezbędnych do tego uprawnień i w okresie od 8 listopada 2012 r. do 8 listopada 2013 r., jako osoba nieposiadająca uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie był kierowcą w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw. W konsekwencji nie było możliwe zastosowanie wobec niego procedur dotyczących kierowców. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stosunku do osoby, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym nie występuje się z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji tylko, w przypadku gdy zakaz ten został orzeczony na okres przekraczający jeden rok. Ponieważ wobec odwołującego orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, to z upływem tego okresu, odwołujący mógł, bez poddawania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, w dalszym ciągu korzystać z posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie odwołujący przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, co stanowiło podstawę do skierowania wobec niego wniosku o poddanie go kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium podniosło też, że z treści § 7 ust 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia wynika, że w stosunku do osoby wobec której orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych nie występuje się z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji tylko, w przypadku gdy zakaz ten został orzeczony na okres przekraczający rok. Osoby te podlegają bowiem sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. W związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami cofniętego na okres przekraczający rok. W ocenie Kolegium, orzeczony wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku nie pozbawił go uprawnień do kierowania pojazdami. Lecz tylko zakazał mu korzystania z posiadanych uprawnień przez okres 1 roku. Przyjęcie stanowiska odwołującego się, że orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów na okres roku wyklucza możliwość wystąpienia z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jest nieuzasadnione. Dlatego przyjęcie stanowiska, że orzeczenie takiego zakazu wyklucza możliwość wystąpienia z wnioskiem o skierowanie kierowcy na badanie kontrolne jest nieuzasadnione. Ponadto prowadziłoby to do premiowaniem osób, które uzyskały punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego powodujące orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, w stosunku do osób, które uzyskały takie punkty za inne naruszenia, za które nie orzeczono wobec nich zakazu prowadzenia pojazdów. Kolegium wskazało też, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Olsztyna umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia odwołującemu się uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta wydana została zatem w innej sprawie - dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a nie w sprawie skierowania odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zatem nie zachodzi nieważność postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję S.W. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 21 ustawy o Prawo ruchu drogowym oraz § 2 rozporządzenia przez uznanie, że w dniu 17 lutego 2013 r. skarżący miał status kierowcy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podniósł, że bezzasadnie dokonano wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego naruszenia, którego dopuścił się w dniu 17 lutego 2013 r., za które otrzymał 2 punkty karne, gdyż w tym dniu nie miał już statusu kierowcy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wynikało to z tego, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Mrągowie z dnia 7 lutego 2013 r. został skazany za prowadzenie samochodu będąc w stanie nietrzeźwości i w związku z naruszeniem innych przepisów ruchu drogowego otrzymał też 23 punkty. Ponadto postanowieniem z dnia 13 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w Mrągowie zatwierdził zatrzymanie mu prawa jazdy. Skoro skarżący nie posiadał w dniu 17 lutego 2013 r. wymaganych uprawnień do kierowania pojazdem, co potwierdza następny wyrok Sądu Rejonowego w Mrągowie z dnia 27 czerwca 2013r., brak było podstaw do uznania go za kierowcę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o Ruchu Drogowym, a tym samym bezpodstawnie dokonano wpisu do ewidencji punktów karnych związanych z wykroczeniem popełnionym w dniu 17 lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W ocenie Sądu decyzja wydana we wskazanym zakresie ma charakter związany, zatem jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierującego pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji. Sąd zaznaczył, że organ nie ma uprawnień do badania prawidłowości naliczenia liczby punktów karnych, bowiem zagadnienie ilości punktów zgromadzonych przez kierowcę jest pozostawione organom prowadzącym ewidencję - Policji. W konsekwencji wyłącznie w gestii organów Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. W rezultacie organy obu instancji orzekające w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdem nie były uprawnione do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Sąd wyjaśnił, że skarżący mógł kwestionować prawidłowość przypisania mu powyższych punktów w odrębnym postępowaniu, czego - jak wynika z akt sprawy – jednak nie uczynił. Możliwość taka wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, bowiem wpis do tej ewidencji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rezultacie organy prawidło zdecydowały o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ubocznie Sąd wyjaśnił, że orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku nie pozbawił skazanego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, przyznanego mu decyzją administracyjną, lecz jedynie a zakreślony przez sąd okres zawiesza możliwość korzystania z tego uprawnienia. Określone w hipotezie art. 94 § 1 kodeksu wykroczeń zachowanie, polegające na prowadzeniu pojazdu, na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, "nie mając do tego uprawnienia", obejmuje swoim zakresem zarówno osoby, które w ogóle nie posiadały takich uprawnień lub utraciły je w wyniku ich cofnięcia, jak i takie, które je posiadają, ale nie mogą ich realizować, np. na mocy wyroku, którym orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Co nie oznacza jednak, że również na gruncie przepisów prawa administracyjnego regulujących kwestię szeroko rozumianego uzyskiwania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami, sytuacja prawna tych osób jest taka sama. W przypadku bowiem ubiegania się o możliwość uzyskania (przywrócenia) uprawnień do kierowania pojazdami osoby te muszą spełnić odmienne wymogi, przewidziane m.in. w art. 11, art. 49, art. 103 ust. 3 czy art. 104 ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów na okres 1 roku wyklucza możliwość przypisania kierowcy punktów i wystąpienia przez komendanta wojewódzkiego Policji z wnioskiem o skierowanie tego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, skutkowałoby premiowaniem osób, które uzyskały punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego powodujące również orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, w stosunku do osób, które uzyskały takie punkty za inne naruszenia, za które nie orzeczono wobec nich zakazu prowadzenia pojazdów. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatem organy prawidłowo orzekły o poddaniu skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanej przez niego kategorii prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.W. zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenia organu odwoławczego kosztami postępowania sadowego wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 11 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie istnienia prawomocnego wyroku karnego skazującego, co do prowadziło do nieuwzględnienie skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia; art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP poprzez odmowę zakwestionowania konstytucyjności rozporządzenia MSW w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i uznanie poczynionych wobec skarżącego w wymienionej tam ewidencji zapisów za odpowiadające prawu w zakresie; a także art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu istnienia w niniejszej sprawie prawomocnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i dalsze nad nim procedowanie, skutkujące wydaniem kolejnej decyzji administracyjnej, dotyczącej tej samej sprawy, co skutkuje nieważnością toczącego się postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: uznanie, że przepisy rozporządzenia MSW w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego są zgodne z Konstytucją RP i jako takie znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowiąc podstawę do kształtowania sytuacji prawnej skarżącego, poprzez zaakceptowanie faktu dokonywania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie wpisów w ewidencji kierowców w sposób dowolny, sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i braku regulacji dającej stronie takiego postępowania realnej, notyfikowanej uprzednio możliwości wpływu na treść dokonywanych wpisów a więc poprzez wadliwe dokonanie subsumcji stanu faktycznego do wadliwej regulacji prawnej ("art. 174 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 ust.1 lit. a" p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 20 września 2002r. poz. 1269 z późn. zm.); oraz naruszenie "2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 2 pkt 21 i art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 1 i § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MSW w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez uznanie, że w dacie 17 lutego 2013 r. skarżącemu przysługiwał status "kierowcy" w rozumieniu wskazanych przepisów, (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.), co wynikało z błędnej ich wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania spowodowanej wydaniem przez Prezydenta Olsztyna decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień. Stosownie do art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania wszczętego przez Prezydenta Olsztyna a następnie umorzonego dnia [...] listopada 2013 r. jako bezprzedmiotowego, było cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami S.W., w związku z orzeczeniem wyrokiem Sądu Rejonowego w Mrągowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II K 784/12 zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku, za prowadzenie samochodu będąc w stanie nietrzeźwości. Postępowanie umorzono z uwagi na upływ okresu, na który orzeczono ten zakaz. Natomiast przedmiotem kontrolowanej decyzji w niniejszej sprawie, jest decyzja o skierowaniu skarżącego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011, Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Przyczyną wszczęcia tego postępowania było przekroczenie limitu 24 punktów karnych za wykroczenia w ruchu drogowym popełnione przez skarżącego. Oczywistym zatem jest, że przedmioty obydwu tych postępowań są inne, co wykluczało stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji a tym samym, także do stwierdzenia jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 i 141 § 4 p.p.s.a. oraz 75 § 1 i 76 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji przyjął za organami administracji, jako jedną z okoliczności faktycznych będących podstawą orzekania, wydanie co do skarżącego wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. przez Sąd Rejonowy w Mrągowie, w którym skazano go za kierowanie samochodem w stanie nietrzeźwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odniósł się do wpływu orzeczonego w tym wyroku zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na kontrolowaną decyzję. Sąd pierwszej instancji nie poczynił innych ustaleń niż dokonane w przytoczonym wyroku karnym. Jedynie inaczej niż skarżący zinterpretował, orzeczony w nim zakaz prowadzania pojazdów, co do jego wpływu na możliwość zobowiązania skarżącego do kontrolnego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Natomiast odnośnie do wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w Mrągowie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II W 124/13, należy stwierdzić, że dotyczył on popełnionych przez skarżącego wykroczeń, wobec tego jako niedotyczący popełnienia przestępstwa, nie wiązał on sądu administracyjnego w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. Nie mógł być też uznany za skuteczny pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. błędnej jego wykładni poprzez uznanie, iż przepisy rozporządzenia są zgodne z Konstytucją RP. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Skarżący podważając (ogólnie rzecz ujmując) konstytucyjność rozporządzenia, w podstawie kasacyjnej ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazał, którego przepisu lub przepisów ona dotyczy. Samo wskazanie, że zarzut dotyczy przepisów regulujących naliczanie punktów karnych za wykroczenia drogowe, nie spełnia wymogów w zakresie prawidłowego przytoczenia podstawy kasacyjnej. Brak wskazania konkretnych przepisów rozporządzenia uniemożliwia dokonanie przez Sąd kasacyjny, oceny tego zarzutu na gruncie obowiązującego prawa. Ubocznie można jedynie tu wskazać, że jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, przypisywanie punktów karnych w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy do organów Policji. Organy orzekające o skierowaniu kierowcy kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie są uprawnione do weryfikacji prawidłowości ich naliczenia. Stanowisko to jest już ugruntowane w judykaturze, czego są przykładem orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten kierunek orzecznictwa. Uzasadnionym zatem jest pogląd, że starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy, ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Zgodnie bowiem z w/w przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie jest możliwe przyjęcie poglądu odmiennego, jaki reprezentuje skarżący kasacyjnie. Stanowisko takie mogłoby bowiem skutkować tym, że po pierwsze, nie byłoby żadnej pewności, ile punktów karnych zostało danemu kierowcy przyznane. Inna ich ilość wynikałaby z wpisów zawartych w ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, a inna - byłaby przyjmowana jako fakt w prowadzonym przez dany organ postępowaniu administracyjnym. Po drugie, taki stan rzeczy prowadziłby praktycznie do obejścia przepisów prawa, gdyż organ niebędący komendantem wojewódzkim Policji, prowadząc własne postępowanie dowodowe na okoliczność ilości naliczonych kierowcy punktów karnych, w ten sposób w rzeczywistości decydowałby o ich ilości. W rezultacie ewidencja policyjna stawałaby się całkowicie zbędną. Po trzecie, w ten sposób inny organ administracyjny, uznając, że stan faktyczny jest odmienny, niż wynika to z zapisów istniejących w ewidencji, niejako "poprawiałby" zawarte w niej dane. Taka zaś sytuacja powodowałaby, że to nie sąd administracyjny sprawowałby kontrolę administracji publicznej, a kontrolę tę sprawowałby de facto inny organ administracyjny, choć takich uprawnień nie posiada. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżącemu przysługiwało uprawnienie do weryfikacji naliczonych mu punktów karnych w drodze skargi do sądu administracyjnego, na czynność jaką jest przypisanie kierowcy punktów karnych w ewidencji prowadzonej przez Policję na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Wbrew twierdzeniom skarżącego o niemożliwości zaskarżenia takiej czynności z powodu zakreślenia ram czasowych do jej wniesienia, taka możliwość realnie istnieje. Bowiem zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zatem przepis ten dokładnie reguluje sposób i termin wniesienia skargi na taką czynność. Podsumowując tą część wywodów, nie sposób przyjąć, jak to twierdzi skarżący, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 8, 51 ust. 3 i 4 oraz 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 3 lit. b Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wykazany brak uprawnienia do weryfikacji prawidłowości przypisania punktów skarżącemu w niniejszym postępowaniu, powoduje, że sąd administracyjny nie był uprawniony do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie 193 Konstytucji, o konstytucyjność, niesprecyzowanych dodatkowo w skardze kasacyjnej, przepisów rozporządzenia, ponieważ od odpowiedzi na to pytanie nie zależałoby rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 (błędnie określony jako ust. 1) i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 2 pkt 21 i art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 1 i § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MSW w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez uznanie, że w dacie 17 lutego 2013 r. skarżącemu przysługiwał status "kierowcy" w rozumieniu wskazanych przepisów. Należy tu zaznaczyć, że przepis art. 87 ust 1 pkt 1 został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151) z dniem 19 stycznia 2013 r. Zatem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie wszczętej na wniosek z dnia 7 sierpnia 2013 r., w której miał zastosowanie stan prawny z dnia 17 lutego 2013 r. (stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Natomiast przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia w niniejszej sprawie nie był stosowany przez Sąd. Skarżący swoje stanowisko o niemożliwości skierowania go na badania psychologiczne opiera na językowej wykładni przepisów art. 2 pkt 1 i art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 pkt 21 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te definiują pojęcie kierowcy i kierującego pojazdem. Jednym z elementów definicji kierowcy jest posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego brak jest podstaw aby przyjąć, że nie jest kierowcą w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami osoba, wobec której zatrzymano prawo jazdy postanowieniem prokuratora, albo wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji i przyjmuje je za własne, bez potrzeby jego tu powtarzania. Wystarczające jest wskazanie, że taka osoba nie traci uprawnień do kierowania pojazdami lecz tylko nie może ich w określonym okresie realizować. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że jest to swoiste "zawieszenie" tych uprawnień. Takie sformułowanie jest wynikiem wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami, opartej na celu przepisów regulujących kierowanie osób kierujących pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie można interpretować przepisów o kierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji w sposób prezentowany przez skarżącego i przez to premiować takie osoby jak skarżący, który na skutek wielokrotnego łamania przepisów ruchu drogowego, wobec którego nieskuteczny okazał nawet zakaz prowadzenia pojazdów, w stosunku do osób, wobec których takiego zakazu nie orzeczono. Stanowisko skarżącego jest zdecydowanie w opozycji do celu ustawy o kierujących pojazdami i powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Stanowisko przyjęte przez Sąd, w kwestii interpretacji pojęcia posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów, znajduje także oparcie w przepisie § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, z którego wynika, że komendant Policji nie występuje z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w stosunku do osoby, która nie ma uprawnienia do kierowania pojazdów a także, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów na okres przekraczający jeden rok. Zatem z tego uregulowania wynika jednoznacznie, że z wnioskiem takim komendant Policji występuje w stosunku do osoby, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres nieprzekraczający jednego roku. Taką osobą jest skarżący. Należy tu dodać, że o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami orzeka starosta na podstawie art. 140 ustawy Prawa o ruchu drogowym i art. 103 ust. 1 ustawy o kierującymi pojazdami. Przy czym przesłanką taką jest w szczególności orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów (art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami). Z tych powodów, odmienna interpretacja pojęcia posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdu, stosowana na gruncie prawa wykroczeń, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził, prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, stosując określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a oddalając skargę, bowiem brak było podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.