II FSK 203/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (spr.), Sędziowie: NSA Jerzy Rypina, NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 545/14 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 545/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. J. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2014 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym: Prezydent Miasta R. wszczął i prowadził wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, w toku którego organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bakowego. Zawiadomienie o zajęciu oraz odpisy tytułów wykonawczych doręczono skarżącemu dnia 2 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. (data nadania) skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując, że dochodzona zaległość mogła zostać już uregulowana a ponadto podniósł, że do tytułów wykonawczych nie zostało dołączone orzeczenie. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. uznał, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak bowiem wynikało z informacji, uzyskanych w ramach przeprowadzonego postępowania, należności nie zostały zapłacone, a egzekwowany obowiązek został określony zgodnie z treścią decyzji o zaległym podatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że zarzuty zostały sformułowane w sposób bardzo lakoniczny, niepozwalający na odniesienie się do nich w sposób szczegółowy. Ponadto odnośnie do zapytania kierowanego do Wydziału Finansowego Urzędu Miasta R. oraz odpowiedzi na nie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do doręczania tych pism skarżącemu. Dokumenty te zalegały w aktach sprawy i skarżący mógł się z nimi zapoznać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił naruszenie art. 33 pkt 1, art. 27 § 1 pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. - dalej jako "u.p.e.a.").oraz art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Zgodził się z organem, że zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego okazały się nieuzasadnione. Co do zarzutu wykonania w części egzekwowanego obowiązku Sąd wskazał, że egzekwowane kwoty wynikające z nakazów zapłaty określających łączne zobowiązanie pieniężne nie zostały uiszczone. Zasadnie zatem organ uznał, że z uwagi na te ustalenia nie można mówić o wykonaniu obowiązku. Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazywał żadnych dających się zweryfikować okoliczności potwierdzających zgłaszany przez niego zarzut w tym zakresie. Dopiero w skardze skarżący podał, że została przez niego uiszczona kwota 1.438,40 zł, ale poza wskazaniem tej kwoty nie podał żadnych innych okoliczności które ewentualnie podważałyby ustalenia dokonane przez organy orzekające w sprawie. Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organów, że obowiązek był egzekwowany zgodnie z treścią orzeczenia, którym w tym przypadku były nakazy zapłaty wystawione na skarżącego. Właściwe jest także w ocenie Sądu stanowisko organów, że w trakcie postępowania nie miały one obowiązku doręczania informacji uzyskanej z Wydziału Finansowego Urzędu Miasta R. Informacja ta znajdowała się w aktach sprawy i skarżący mógł się z nią zapoznać. Nie można także zgodzić się z zarzutem braku doręczenia upomnienia, skoro w tytułach wykonawczych wskazano, że upomnienie zostało doręczone. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia między innymi w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Jak wynika z treści tytułów wykonawczych, na podstawie których była prowadzona egzekucja dotyczą one należności określonych w orzeczeniu. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia ogólnych zasad postępowania wskazanych w skardze. Na powyżej powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę kasacyjną domagając się jej uwzględnienia i zmiany zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niedoręczenie stronie upomnień, wzywających do zapłaty w sytuacji, gdy były one wymagane przepisami prawa, 2) naruszenie przepisu art. 33 pkt 1 u.p.e.a poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej w sytuacji gdy winna zostać ona umorzona z uwagi na wykonanie części zobowiązania, 3) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. tj. prowadzenie postępowania wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, 4) naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. to jest zasady informowania stron, poprzez nieudzielenie informacji skarżącemu na temat treści wiadomości uzyskanych z Wydziału Finansowego Urzędu Miasta R., w sytuacji gdy przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do udzielania z urzędu stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 5) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 12 k.p.a., który to stanowi o zasadzie szybkości i prostoty postępowania w ten sposób, że na skutek wielokrotnie wydawanych błędnych decyzji organu administracyjnego i w konsekwencji ciągłego ich uchylania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie w tej sprawie toczy się od czterech lat, a po stronie skarżącego brak jest jakiejkolwiek pewności co do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Strona przeciwna nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i przedstawienia swojego stanowiska na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Sposób wskazania w niej podstaw kasacyjnych daleki jest od doskonałości. Skarżący przywołał art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc miał zamiar powołać się zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przypisanie zarzutu do konkretnej podstawy kasacyjnej należy do skarżącego, a ponadto wymaga zachowania wymogów właściwych dla danej podstawy. Autor skargi kasacyjnej tego zaniechał, ponadto powołał dalej wyłącznie przepisy postępowania. Ograniczył się przy tym tylko do przepisów postępowania egzekucyjnego i administracyjnego, choć nie stanowią one podstawy działania sądu, nie powiązał ich natomiast z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, które ewentualnie naruszył Sąd, dokonując kontroli działania administracji publicznej. W istocie ani z podstaw kasacyjnych, ani z ich uzasadnienia nie wynika, jakich naruszeń dopuścił się Sąd pierwszej instancji (strona wskazuje tylko na błędy organów administracji), a przecież skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroku sądu (art.173 p.p.s.a.) i to jego błędy mogą stanowić podstawę jej uwzględnienia. Zaskarżając wyrok strona powinna zatem wskazywać przede wszystkim na uchybienia sądu, będące skutkiem niewłaściwej kontroli działania organów administracji. Zauważając te wady środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r.,poz.1), odniósł się jednak do tych zarzutów merytorycznie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie były postanowienia wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 8 u.p.e.a. termin do wniesienia zarzutów został określony na 7 dni, poczynając od doręczenia zobowiązanemu tytułu egzekucyjnego. Podstawy wniesienia zarzutów zostały enumeratywnie wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., II FSK z dnia 1 września 2011 r., z dnia 2 lutego 2016 r., II FSK 3259/13, z dnia 8 września 2016 r., II FSK 2296/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.god.pl) i w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2009, teza 4 do art.33) przyjmuje się, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie można ich skutecznie uzupełniać, wskazując na inną podstawę ich wniesienia. Zarzuty są bowiem środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Oznaczony termin ich wniesienia w powiązaniu z enumeratywnie określonymi podstawami zarzutów jednoznacznie wskazuje na bezskuteczność przywoływania nowych podstaw po upływie terminu do ich złożenia. Nie można ich zatem zgłosić w postępowaniu wywołanym zażaleniem na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, a tym bardziej dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W terminie otwartym do wniesienia zarzutów skarżący wskazał jako podstawę prawną zarzutu art.33 pkt 1 i 3 u.p.e.a., a więc wykonanie lub umorzenie w całości lub w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1) i określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3). Na zaniechanie obowiązku upomnienia skarżący wskazał dopiero w skardze do sądu. Brak upomnienia może wprawdzie stanowić podstawę zarzutu, zgodnie z art.33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., jednakże pod warunkiem zgłoszenia go w terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.Uzupełnienie podstawy zarzutu dopiero w skardze do sądu było zatem bezskuteczne. Sąd pierwszej instancji nie powinien odnosić się do niego merytorycznie, a jedynie stwierdzić jego beskuteczność z uwagi na spóźnione zgłoszenie. Ta wadliwość uzasadnienia nie miała jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia. Spóźnione zgłoszenie zarzutu opartego na podstawie wymienionej w art. 33 § 1 pkt 7 (w dacie doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego art. 33 pkt 7) u.p.e.a. stanowi natomiast o nietrafności zarzutu naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137,poz. 1541 ze zm.). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art.33 pkt 1 u.p.e.a. Skarżący twierdził wprawdzie, że wykonał zobowiązanie podatkowe, którego dotyczył tytuł wykonawczy, jednakże poza wskazaniem kwoty, jaka miała być zapłacona (zresztą dopiero w postępowaniu sądowym) nie przedstawił innych informacji, pozwalających na weryfikację tej informacji. W dokumentacji wierzyciela taka wpłata nie została odnotowana, a skarżący nie wskazał żadnych dowodów ani nie przywołał konretnych faktów, mogących podważyć wiarygodność tego twierdzenia. Zauważyć należy, że organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy skarżący wykonał zobowiązanie podatkowe. Stawiając zarzut naruszenia art.7 k.p.a. (nawet bez powiązania go z art.18 u.p.e.a.) skarżący również nie wskazuje, jakie dowody powinny być przeprowadzone, a których przeprowadzenia organ zaniechał. Nie ma też racji skarżący, że art. 9 k.p.a. (również w tym przypadku nie powiązano go z art.18 u.p.e.a.) obligował organ egzekucyjny do przesyłania mu odpisów dokumentów, które stanowiły dowód w sprawie. Czym innym jest bowiem informowanie strony w zakresie niezbędnym do zapewnienia jej równości szans w postępowaniu, uniknięcia szkody powstałej w wyniku nieznajomości prawa, a czym innym zastępowanie strony w jej aktywnym udziale w postępowaniu poprzez zapoznawanie się z aktami sprawy. Ponadto nie można zapominać, że naruszenie przepisów postępowania, aby mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji (postanowienia), a także do uchylenia wyroku, musi być istotne (art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.174 pkt 2 p.p.s.a.) , a więc takie, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzynięcia. Tę istotność powinna wykazać strona skarżąca, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II FSK 2894/14, z dnia 19 lipca 2016 r., II GSK 282/15). Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art.12 k.p.a. nie wykazano, że czas trwania postępowania i kilkukrotne uchylanie orzeczeń mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkować zastosowaniem przez Sąd środka kontroli, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z uwagi na brak jej usprawiedliwionych podstaw (art.184 p.p.s.a.).