II SAB/Łd 103/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia 26 października 2012 roku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. A. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 26 października 2012 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. o wydanie arkusza organizacyjnego obowiązującego na dzień 1 września na rok szkolny 2012/2013 oraz arkusza z dokonanymi w ostatnim czasie zmianami w Szkole Podstawowej w P., celem przedstawienia w sądzie i prokuraturze. Dodała, że organ nie udzielił jej żądanej informacji, informując jedynie pismem, że dokument ten zostanie wydany odpowiednim organom na ich wniosek. Zdaniem skarżącej Dyrektor Szkoły Podstawowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot żądania jest informacją publiczną, bowiem dotyczy podstawowej informacji jaką jest dokument określający sposób wykonywania zadań przypisanych do podmiotu publicznego. Stwierdziła, że wbrew przepisom prawa Dyrektor Szkoły nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał stosownego aktu o odmowie udzielenia informacji. Zwróciła też uwagę na rażąco długi okres pozostawania organu w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że pismem z dnia 30 października 2012 r. strona została poinformowana, że żądany dokument zostanie wydany odpowiednim organom na ich wniosek. Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. A. B. poprosiła o udzielenie informacji na temat jak w arkuszu organizacyjnym Szkoły na rok szkolny 2012/2013 Dyrektor Szkoły rozdzieliła godziny z edukacji wczesnoszkolnej z wolnego etatu po A. R. Ilu nauczycieli i po ile godzin każdy z nich otrzymał i realizuje obecnie. Na powyższe pismo A. B. otrzymała z kolei odpowiedź w dniu 14 grudnia 2012 r. Zdaniem organu skarga A. B. jest nadużyciem prawa. Skarżąca w piśmie z dnia 26 października 2012 r. nie wskazała bowiem, że występuje o udzielenie informacji publicznej, a w późniejszym czasie kiedy mąż skarżącej – A. B. wystąpił o wydanie mu przedmiotowego arkusza organizacyjnego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej arkusz ten został mu udostępniony. Niemniej jednak w związku ze skargą A. B. Dyrektor Szkoły przesłał w dniu 1 lipca 2014 r. skarżącej kopię żądanego dokumentu. W piśmie z dnia 11 września 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi na jej pierwszy wniosek Dyrektor Szkoły udzieliła odpowiedzi, jednak nie udostępniła żądanego arkusza organizacyjnego szkoły. W odpowiedzi na jej drugi wniosek o wydanie kserokopii arkusza organizacyjnego Dyrektor zażądała z kolei podania celu wydania tego dokumentu. Mimo, że wskazywała cel w pierwotnym wniosku, dokument nie został jej udostępniony. Dodała, że to nie pierwsza sprawa Dyrektora tej szkoły, bowiem wcześniej Sąd orzekał w sprawach II SAB/Łd 103/13, II SAB/Łd 57/14, II SO/Łd 11/13. Na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, oświadczając, że żądanie z punktu pierwszego skargi stało się bezprzedmiotowe wobec udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy czym art. 6 ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacja jakiej żądała skarżąca tj. arkusz organizacyjny na dzień 1 września na rok szkolny 2012/2013 oraz arkusz z dokonanymi zmianami w Szkole Podstawowej w P. to informacja o funkcjonowaniu szkoły i jako taka stanowi informację publiczną. Do dnia wniesienia skargi Dyrektor Szkoły nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ przesłał skarżącej kopię żądanego dokumentu, co potwierdził pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. Dlatego też postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, czemu dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku. Badając przedmiotową skargę sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu bezczynność organu miała charakter rażący, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Mimo posiadania żądanej informacji Dyrektor Szkoły pozostawał bezczynny w okresie od 26 października 2012 r. do 1 lipca 2014 r. Warto też podkreślić, że z obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalniało Dyrektora Szkoły poinformowanie skarżącej, że dokument wyda odpowiednim organom, bowiem podmiot wykonujący zadania publiczne zobowiązany jest udostępnić żądaną informację wnioskodawcy, a nie organom, które z takim wnioskiem nie występowały. Brak było też podstaw do żądania (pismem z dnia 23 stycznia 2013 r.) wyjaśnienia w jakim celu skarżąca domaga się wydania arkusza organizacyjnego szkoły. Norma art. 2 ustawy stanowi bowiem, że z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Z przepisu tego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie musi zawierać uzasadnienia, a przyczyny żądania informacji publicznej pozostają poza sferą zainteresowania podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji. Bezczynności nie usprawiedliwiał również argument Dyrektora Szkoły, wedle którego skarżąca we wniosku z dnia 26 października 2012 r. nie wskazała podstawy prawnej swego żądania. W treści kolejnego pisma, dotyczącego informacji zamieszczonej w arkuszu organizacyjnym tj. pisma z dnia 4 grudnia 2012 r., skarżąca wyraźnie podkreśliła, że działa w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, jeśli organ miał wątpliwości co podstawy prawnej żądania, to powinien był zwrócić się o sprecyzowanie wniosku poprzez jej wskazanie. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd uznał za uzasadniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Mimo, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem udostępnił wnioskowaną informację, pozostawał w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu Sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny, uznając, iż kwota 500 zł będzie właściwa. Grzywna na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł zatem, iż kwota 500 zł, orzeczona w pkt 3 wyroku, w realiach niniejszej sprawy będzie odpowiednia. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd zasądził ponadto na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. A. P.