III SA/Lu 538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak,, NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Aeroklub Ziemi Z. na uchwalę Rady Miasta z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "P. L." oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] października 2012 r., nr XXIII/244/2012 Rada Miasta [...] wyraziła wolę podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "[...]" Sp. z o.o. W § 2 uchwały Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta [...] do wystąpienia do Starosty [...] z wnioskiem o dokonanie darowizny udziału 1/3 w nieruchomości przeznaczonej na potrzeby spółki, położonej w miejscowości [...], przejmowanej w formie darowizny od Wojewody [...], z przeznaczeniem na urządzenie lokalnego lotniska użytku publicznego, celem poprawy atrakcyjności turystycznej [...]. W § 3 wykonanie powyższej uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...]. Po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę sądową na powyższą uchwałę złożył A. (dalej: A.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2, 9 i 10 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo lotnicze, poprzez podjęcie uchwały zmierzającej do prowadzenia przez Miasto [...] działalności, wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i gospodarce komunalnej, a także wobec niespełnienia przesłanek wyjątkowo umożliwiających prowadzenia działalności przez Miasto poza sferą użyteczności publicznej; 2) art.6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 w zw. art. 4 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej poprzez naruszenie przez Radę Miasta [...] kompetencji zastrzeżonych dla Ministra właściwego do spraw transportu; podjęcie uchwały w przedmiocie zastrzeżonym do kompetencji Ministra właściwego do spraw transportu, a nie przekazanego w drodze uchwały bądź porozumienia jednostce samorządu terytorialnego; 3) art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 pkt. 8 lit g ustawy o samorządzie powiatowym, które nie zawierają podstawy do upoważnienia Prezydenta Miasta [...] do wystąpienia do Starosty [...] z wnioskiem o dokonania darowizny; brak precyzyjnego oznaczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...], która zgodnie z dyspozycją zawartą w § 2 uchwały powinna być objęta wnioskiem o dokonanie darowizny; 4) art. 55 ust. 1, ust. 3, art. 59 i art. 59a ustawy prawo lotnicze poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały, w sytuacji braku możliwości ewentualnego spełnienia przez spółkę "[...] [...] – [...]" Sp. z o.o. warunków umożliwiających uzyskanie zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego; 5) art. 12 pkt. 8 lit g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez podjęcie uchwały przez Radę Miasta [...], w oparciu o upoważnienie do podjęcia uchwały przez radę powiatu. W skardze oraz w toku postępowania A. wywodził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. W jego ocenie podjęcie zaskarżonej uchwały jest w istocie pierwszym elementem procesu tworzenia spółki oraz prawa użytkowania posiadanych nieruchomości. Uchwała ma charakter realny i wywołuje skutki prawne, ponieważ stanowi pierwszy etap procesu zamknięcia lotniska i prowadzonej na nim dotychczas działalności oraz powołania nowego lotniska użytku publicznego, a nadto stanowiła podstawę wystąpienia przez Starostę [...] do Wojewody [...] o dokonanie darowizny nieruchomości. Gdyby podjęcie uchwały nie miało na celu wywołania skutków prawnych, uchwała ta z pewnością nie zostałaby podjęta. § 2 zaskarżonej uchwały nie ma czysto intencyjnego charakteru. Ponadto, w ocenie skarżącego, uchwała nie musi skutkować "przejęciem gruntów i oddaniem ich spółce "[...] [...]-[...]", aby było możliwe stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego". Na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze skarżąca, w oparciu o decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako zarządzający (główny użytkownik) lotniskiem posiada prawo do korzystania z nieruchomości, których bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała. § 20 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantuje skarżącemu prowadzenie działalności na przedmiotowych nieruchomościach, ponieważ stanowi o realizacji części sportowo-turystycznej lotniska A.. Działania statutowe A. związane są – co do zasady – wyłącznie z wykorzystywaniem istniejącego lotniska. Zatem, wykonanie pierwszego etapu utworzenia na istniejącym lotnisku lotniska użytku publicznego spowoduje definitywne pozbawienie A. możliwości realizowania tych działań. Ponadto zaskarżona uchwała w żaden sposób nie uwzględnia roli A. w ramach przyszłego lotniska użytku publicznego. Skoro statutowym działaniem A. jest propagowanie i rozwijanie lotnictwa polskiego, to wszelkie naruszenia przepisów prawa, którego skutki dotykają lotnictwa, stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego. Podjęcie sprzecznych z prawem działań stanowiących pierwszy etap procesu zamknięcia lotniska i utworzenia lotniska użytku publicznego również narusza interes podmiotu, którego statutowym celem jest rozwój lotnictwa polskiego, zwłaszcza w zakresie szkoleń i sportów lotniczych i świadczy o naruszeniu art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Skarżący jest obecnie dzierżawcą działki nr [...] (umowa z dnia [...] stycznia 2013 r.). Podjęcie pierwszego etapu utworzenia lotniska publicznego i zmiana właściciela nieruchomości zajętych na lotnisko powoduje rozwiązanie umowy dzierżawy, co wprost wynika z jej zapisów. A. ma zatem wyraźny interes prawny, aby nie doszło do zmiany właściciela i rozwiązania umowy. Tym samym, bezpośrednio z art. 693 § 1 k.c. i art. 3531 k.c. wynika interes prawny skarżącego, jako dzierżawcy gruntu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc m.in., że A. jako jednostka organizacyjna Stowarzyszenia A., ma prawo użytkowania nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...] gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] na podstawie umowy użyczenia - w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] stycznia 2012 r., kiedy to umowa wygaśnie. Ponadto, aneks do umowy użyczenia, na który powołuje się A. w związku z poczynionymi inwestycjami na używanej nieruchomości, jest podpisany jedynie przez przedstawicieli A., a zatem nie jest wiążący. Organ podkreślił również, że zaskarżona uchwała ma jedynie charakter intencyjny i nie zawiera postanowień związanych z konkretnymi ustaleniami, a w chwili jej podpisania A. nie miał żadnego tytułu prawnego do korzystania z wyżej wymienionych gruntów, na których prowadzi działalność gospodarczą. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz.594; dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawowym obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji czynnej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 – LEX nr 384677). W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, gdyż jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Tym samym, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04 – ONSA/WSA 2005/1/2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Zatem rozważenia wymaga przede wszystkim, czy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Oceniając legitymację procesową A. w kontekście przytoczonych wyżej uwag, dotyczących kryterium interesu prawnego, sąd uznał, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej. Zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia A., skoro dotyczy ona jedynie wyrażenia przez Radę Miasta [...] woli podjęcia w przyszłości działań na rzecz powołania podmiotu gospodarczego - spółki pod nazwą "[...] [...] – [...]" Sp. z o. o. Podkreślić należy, że z § 1 zaskarżonej uchwały wynika jedynie zamiar podjęcia działań w przyszłości, nawet bez bliższego sprecyzowania rodzaju tych działań oraz terminu ich podjęcia. Również to, że Rada Miasta w § 2 zaskarżonej uchwały wyraża zamiar wniesienia do spółki w postaci aportu udziału w 1/3 nieruchomości określonej jako "nieruchomość lotniskowa gruntowa", na której działalność prowadzi A., nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Takie postanowienie zaskarżonej uchwały nie pozbawia A. prawa użytkowania nieruchomości, w tym hangaru i zaplecza biurowo – technicznego, niezbędnych do funkcjonowania obecnego lotniska "[...]", którego głównym użytkownikiem - w świetle decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] - jest skarżący A.. Zaskarżona uchwała nie powoduje bowiem przejęcia gruntów i oddania ich spółce "[...] [...] – [...]". Zauważyć należy, że A. nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, na której znajduje się lotnisko, a umowa użyczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 44,72 ha z przeznaczeniem na lotnisko (działki nr [...]) zawarta w dniu [...] lutego 2007 r. przez A. ze Starostą Powiatu [...], działającym w imieniu Skarbu Państwa wyekspirowała w 2012 r. i nie została przedłużona. Skarżący nie może więc powoływać się na swoje uprawnienia wynikające z tej umowy. Umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej z dnia [...] stycznia 2013 r., zawarta między Starostą [...] a A., na podstawie udzielonej przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2012 r. zgody na oddanie w dzierżawę nieruchomości Skarbu Państwa dotyczy jedynie działki o pow. 2 ha, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] i zawarta została na czas określony. W umowie postanowiono, że wygasa ona z chwilą przeniesienia własności nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (§ 4 pkt 4 umowy). Umowa dzierżawy daje zatem skarżącemu prawo używania nieruchomości przez czas w niej określony. Zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżącego tego uprawnienia i nie zawiera postanowień, które ograniczałyby prawo skarżącego do korzystania z nieruchomości, zgodnie z zawartą umową dzierżawy. Zawarcie przedmiotowej umowy dzierżawy nie zmienia zatem oceny w zakresie braku interesu prawnego A. w zaskarżeniu uchwały. Uchwała nie zawiera również żadnych postanowień, które wskazywałyby na zamiar pozbawienia A. możliwości użytkowania nieruchomości w przyszłości. Ani ewentualne utworzenie w bliżej nieokreślonej przyszłości spółki wskazanej w uchwale, ani zmiana właściciela nieruchomości nie przesądza o zmianie podmiotu użytkującego lotnisko na podstawie umowy dzierżawy czy użyczenia. Fakt, że A. wybudował z własnych środków na działce nr [...] budynek administracyjny, a później hangar z zapleczem socjalnym, nie może być uznany za wystarczający do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Powoływany przez skarżącego aneks do umowy użyczenia - datowany na dzień [...] maja 2008 r. (k. 12 akt), z którego wynikać miałoby prawo do zabudowania części użytkowanej przez A. nieruchomości nie jest podpisany przez drugą stronę umowy, czyli Starostę [...]. Aneks ten nie ma zatem żadnej mocy prawnej. Ponadto, zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter i nie pozbawia skarżącego prawa korzystania z zabudowań. Nie zawiera też postanowień, które utrudniłyby lub uniemożliwiłyby A. dochodzenie roszczeń z tytułu wzniesienia budynków na cudzym gruncie. Zauważyć należy, że koncepcja utworzenia spółki "[...] [...] – [...]" ma charakter otwarty. Uchwała nie przesądza o kształcie przyszłego lotniska, ani o sposobie jego użytkowania. Podjęcie uchwały o takiej treści, jak zaskarżona uchwała, nie oznacza, że utworzono określony podmiot i w tej sytuacji A. nie może dysponować działkami stanowiącymi teren lotniska. Uchwała nie pozbawia A. możliwości korzystania z lotniska, a zatem nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego. Nie można również traktować zaskarżonej uchwały, jako zezwolenia na założenie lotniska publicznego, o którym mowa w art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. Argumentacja podnoszona przez A. świadczy o ewentualnym naruszeniu jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.