I OSK 1095/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 538/13 w sprawie ze skargi A. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. na rzecz Rady Miasta Z. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uchwałą z dnia 29 października 2012 r., nr XXIII/244/2012 Rada Miasta Zamość wyraziła wolę podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "Port Lotniczy ZAMOŚĆ-MOKRE" Sp. z o.o. W § 2 uchwały Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta Zamość do wystąpienia do Starosty Zamojskiego z wnioskiem o dokonanie darowizny udziału 1/3 w nieruchomości przeznaczonej na potrzeby tej spółki, położonej w miejscowości Mokre, przejmowanej w formie darowizny od Wojewody Lubelskiego, z przeznaczeniem na urządzenie lokalnego lotniska użytku publicznego, celem poprawy atrakcyjności turystycznej Zamojszczyzny. W § 3 wykonanie powyższej uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Zamość. Po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę sądową na powyższą uchwałę złożył A. (dalej: A.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze oraz w toku postępowania A. wywodził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. W jego ocenie podjęcie zaskarżonej uchwały jest w istocie pierwszym elementem procesu tworzenia spółki oraz prawa użytkowania posiadanych nieruchomości. Uchwała ma charakter realny i wywołuje skutki prawne, ponieważ stanowi pierwszy etap procesu zamknięcia lotniska i prowadzonej na nim dotychczas działalności oraz powołania nowego lotniska użytku publicznego, a nadto stanowiła podstawę wystąpienia przez Starostę Zamojskiego do Wojewody Lubelskiego o dokonanie darowizny nieruchomości. Gdyby podjęcie uchwały nie miało na celu wywołania skutków prawnych, uchwała ta z pewnością nie zostałaby podjęta. § 2 zaskarżonej uchwały nie ma czysto intencyjnego charakteru. Ponadto, w ocenie skarżącego, uchwała nie musi skutkować przejęciem gruntów i oddaniem ich spółce "Port Lotniczy ZAMOŚĆ-MOKRE", aby było możliwe stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze A., w oparciu o decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako zarządzający (główny użytkownik) lotniskiem posiada prawo do korzystania z nieruchomości, których bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała. § 20 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantuje skarżącemu prowadzenie działalności na przedmiotowych nieruchomościach, ponieważ stanowi o realizacji części sportowo-turystycznej lotniska A. Działania statutowe A. związane są – co do zasady – wyłącznie z wykorzystywaniem istniejącego lotniska. Zatem, wykonanie pierwszego etapu utworzenia na istniejącym lotnisku lotniska użytku publicznego spowoduje definitywne pozbawienie A. możliwości realizowania tych działań. Ponadto zaskarżona uchwała w żaden sposób nie uwzględnia roli A. w ramach przyszłego lotniska użytku publicznego. Skoro statutowym działaniem A. jest propagowanie i rozwijanie lotnictwa polskiego, to wszelkie naruszenia przepisów prawa, którego skutki dotykają lotnictwa, stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego. Podjęcie sprzecznych z prawem działań stanowiących pierwszy etap procesu zamknięcia lotniska i utworzenia lotniska użytku publicznego również narusza interes podmiotu, którego statutowym celem jest rozwój lotnictwa polskiego, zwłaszcza w zakresie szkoleń i sportów lotniczych i świadczy o naruszeniu art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). A. jest obecnie dzierżawcą działki nr 1272 (umowa z dnia 22 stycznia 2013 r.). Podjęcie pierwszego etapu utworzenia lotniska publicznego i zmiana właściciela nieruchomości zajętych na lotnisko powoduje rozwiązanie umowy dzierżawy, co wprost wynika z jej zapisów. A. ma zatem w swojej ocenie wyraźny interes prawny, aby nie doszło do zmiany właściciela i rozwiązania umowy. Tym samym, bezpośrednio z art. 693 § 1 k.c. i art. 3531 k.c. wynikać ma jego zdaniem interes prawny A., jako dzierżawcy gruntu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zamość wniosła o jej oddalenie podnosząc m.in., że A. jako jednostka organizacyjna S., ma prawo użytkowania nieruchomości gruntowych położonych w obrębie Mokre gm. Zamość, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] na podstawie umowy użyczenia - w okresie od 23 stycznia 2007 r. do 22 stycznia 2012 r., kiedy to umowa wygaśnie. Ponadto, aneks do umowy użyczenia, na który powołuje się A. w związku z poczynionymi inwestycjami na używanej nieruchomości, jest podpisany jedynie przez przedstawicieli A., a zatem nie jest wiążący. Organ podkreślił również, że zaskarżona uchwała ma jedynie charakter intencyjny i nie zawiera postanowień związanych z konkretnymi ustaleniami, a w chwili jej podpisania A. nie miał żadnego tytułu prawnego do korzystania z wyżej wymienionych gruntów, na których prowadzi działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt III SA/Lu 538/13 oddalił skargę. Oceniając legitymację procesową A. w kontekście przytoczonych wyżej uwag, dotyczących kryterium interesu prawnego, sąd uznał, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej. Zdaniem WSA zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia A., skoro dotyczy ona jedynie wyrażenia przez Radę Miasta Zamość woli podjęcia w przyszłości działań na rzecz powołania podmiotu gospodarczego - spółki pod nazwą "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE" Sp. z o. o. Sąd ten podkreślił, że z § 1 zaskarżonej uchwały wynika jedynie zamiar podjęcia działań w przyszłości, nawet bez bliższego sprecyzowania rodzaju tych działań oraz terminu ich podjęcia. Również to, że Rada Miasta w § 2 zaskarżonej uchwały wyraża zamiar wniesienia do spółki w postaci aportu udziału w 1/3 nieruchomości określonej jako "nieruchomość lotniskowa gruntowa", na której działalność prowadzi A., nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Takie postanowienie zaskarżonej uchwały nie pozbawia A. prawa użytkowania nieruchomości, w tym hangaru i zaplecza biurowo – technicznego, niezbędnych do funkcjonowania obecnego lotniska "Mokre", którego głównym użytkownikiem - w świetle decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] - jest skarżący A. Zaskarżona uchwała nie powoduje bowiem przejęcia gruntów i oddania ich spółce "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE". Sąd pierwszej instancji zauważył, że A. nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, na której znajduje się lotnisko, a umowa użyczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 44,72 ha z przeznaczeniem na lotnisko (działki nr [...]) zawarta w dniu 1 lutego 2007 r. przez A. ze Starostą Powiatu Zamojskiego, działającym w imieniu Skarbu Państwa wyekspirowała w 2012 r. i nie została przedłużona. Skarżący nie może więc powoływać się na swoje uprawnienia wynikające z tej umowy. Umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej z dnia 22 stycznia 2013 r., zawarta między Starostą Zamojskim a A., na podstawie udzielonej przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 4 października 2012 r. zgody na oddanie w dzierżawę nieruchomości Skarbu Państwa dotyczy jedynie działki o pow. 2 ha, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]i zawarta została na czas określony. W umowie postanowiono, że wygasa ona z chwilą przeniesienia własności nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (§ 4 pkt 4 umowy). Umowa dzierżawy daje zatem skarżącemu prawo używania nieruchomości przez czas w niej określony. Zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżącego tego uprawnienia i nie zawiera postanowień, które ograniczałyby prawo skarżącego do korzystania z nieruchomości, zgodnie z zawartą umową dzierżawy. Zawarcie przedmiotowej umowy dzierżawy nie zmienia zatem oceny w zakresie braku interesu prawnego A. w zaskarżeniu uchwały. Uchwała nie zawiera również żadnych postanowień, które wskazywałyby na zamiar pozbawienia A. możliwości użytkowania nieruchomości w przyszłości. Ani ewentualne utworzenie w bliżej nieokreślonej przyszłości spółki wskazanej w uchwale, ani zmiana właściciela nieruchomości nie przesądza w ocenie Sądu pierwszej instancji o zmianie podmiotu użytkującego lotnisko na podstawie umowy dzierżawy czy użyczenia. Fakt, że A. wybudował z własnych środków na działce nr [...] budynek administracyjny, a później hangar z zapleczem socjalnym, nie może być – zdaniem WSA – uznany za wystarczający do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Powoływany przez skarżącego aneks do umowy użyczenia – datowany na dzień 29 maja 2008 r. (k. 12 akt), z którego wynikać miałoby prawo do zabudowania części użytkowanej przez A. nieruchomości nie jest podpisany przez drugą stronę umowy, czyli Starostę Zamojskiego. Aneks ten nie ma zatem żadnej mocy prawnej. Ponadto, zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter i nie pozbawia skarżącego prawa korzystania z zabudowań. Nie zawiera też postanowień, które utrudniłyby lub uniemożliwiłyby A. dochodzenie roszczeń z tytułu wzniesienia budynków na cudzym gruncie. WSA zauważył, że koncepcja utworzenia spółki "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE" ma charakter otwarty. Uchwała nie przesądza o kształcie przyszłego lotniska, ani o sposobie jego użytkowania. Podjęcie uchwały o takiej treści, jak zaskarżona uchwała, nie oznacza, że utworzono określony podmiot i w tej sytuacji A. nie może dysponować działkami stanowiącymi teren lotniska. Uchwała nie pozbawia A. możliwości korzystania z lotniska, a zatem nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego. Nie można również traktować zaskarżonej uchwały, zdaniem WSA, jako zezwolenia na założenie lotniska publicznego, o którym mowa w art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. Argumentacja podnoszona przez A. świadczyła w ocenie Sądu pierwszej instancji o ewentualnym naruszeniu jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A., zaskarżając go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wyrokowi WSA zarzucił: 1) art. 151 ustawy prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia 29 października 2012 r. nr XXIII/244/2012, który wynika ze statusu skarżącego jako zarządcy/głównego użytkownika lotniska, stowarzyszenia o charakterze organizacji pożytku publicznego, ustawy prawo lotnicze, ustawy prawo o stowarzyszeniach, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartej przez skarżącego ze Skarbem Państwa umowy dzierżawy, a także z faktu, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Zamość stanowi pierwszy etap procesu pozbawienia skarżącego prawa prowadzenia działalności na nieruchomościach, których dotyczy uchwała; zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, a skarżący posiada interes prawny rozumiany również jako prawo do funkcjonowania w ramach systemu prawnego, w skład którego wchodzą uchwały rady gminy zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego; 2) art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez Sąd zasady rozstrzygania w granicach danej sprawy i nierozstrzygnięcie przez Sąd istoty sprawy, nierozstrzygnięcie przez Sąd w granicach całej sprawy – nierozpoznanie wszystkich istotnych argumentów przemawiających za istnieniem interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie praw skarżącego przysługujących na podstawie ustawy prawo lotnicze, ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy prawo o stowarzyszeniach, a także zawartej umowy dzierżawy; 3) art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych argumentów skargi, Sąd pominął istotne dla oceny sprawy argumenty strony w postaci związania ostateczną decyzją administracyjną tj. decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 13 listopada 2012 r. oraz zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym akt prawa miejscowego; 4) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i błędne w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie, że: - skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Zamość, podczas gdy interes prawny skarżącego został wykazany w toku postępowania wynika m.in. z nw. przepisów prawa materialnego; - skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały, podczas gdy podjęcie przedmiotowej uchwały jest w istocie pierwszym elementem procesu pozbawienia prawa do działania na nieruchomości, której dotyczy uchwała; 5) art. 54 ust. 3 i 68 ustawy prawo lotnicze poprzez niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż z przedmiotowego przepisu nie wynika interes skarżącej jako zarządzającego głównego użytkownika lotniska do złożenia skargi, podczas gdy skarżąca na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego posiada prawo do korzystania z nieruchomości których bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała; 3/ art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż z przedmiotowego przepisu nie wynika interes skarżącej do złożenia skargi, podczas gdy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantują skarżącej prawo prowadzenia działalności na działkach, których dotyczy zaskarżona uchwała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca przemawiać za jej uwzględnieniem. Skarżąca kasacyjnie odwołała się m.in. do wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2189/13, w którym miało dojść do uznania jej interesu prawnego. Skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że zaskarżona uchwała stanowi pierwszy etap pozbawiania A. statusu głównego użytkownika/ zarządzającego istniejącym lotniskiem użytku wyłącznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy A. posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Zamość z dnia 29 października 2012 r. nr XXIII/244/2012 w sprawie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "Port Lotniczy ZAMOŚĆ-MOKRE" Sp. z o.o. i upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie darowizny. Wskazana uchwała w § 1 stwierdza, że Rada Miasta Zamość wyraża wolę podjęcia, wspólnie z Powiatem Zamojskim i Gminą Zamość działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE" Sp. z o.o.". § 2 tej uchwały upoważnia Prezydenta Miasta Zamość do wystąpienia do Starosty Zamojskiego z wnioskiem o dokonanie darowizny udziału 1/3 w nieruchomości przeznaczanej na potrzeby spółki, o której mowa w paragrafie 1., położonej w miejscowości Mokre, przejmowanej w formie darowizny od Wojewody Lubelskiego z przeznaczeniem na urządzenie lokalnego lotniska użytku publicznego, celem poprawy atrakcyjności turystycznej Zamojszczyzny. Stosownie do § 3 rzeczonej uchwały, jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Zamość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczona uchwała w żaden sposób nie oddziałuje na interes prawny A. Skarżący kasacyjnie przywołał jako podstawę swojego interesu prawnego art. 68 oraz 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotniczy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.). Przepisy te kształtują pozycję prawną zarządcy lotniska użytku wyłącznego. W żaden jednak sposób nie odnoszą się do materii zaskarżonej uchwały. Uchwała ta stanowi bowiem zgodę na przeznaczenie na potrzeby innej spółki darowizny z przeznaczeniem na urządzenie lokalnego lotniska użytku publicznego. Nie dotyczy zatem zagadnień zarządu lotniskiem użytku wyłącznego czy uprawnień zarządcy. Uchwała ta nie przekształca także statusu samego lotniska. Z powyższego względu także § 20 ust. 2 miejscowego planu przestrzennego obejmującego teren lotniska nie może być uznany za tworzący interes prawny A. w niniejszej sprawie. To, że w myśl planu na terenie nim objętym będzie realizowana część sportowo – turystyczna lotniska A. na terenie objętym planem będzie realizowana część sportowo – turystyczna lotniska A., nie pozostaje w żadnym bezpośrednim związku z intencyjną normą zaskarżonej uchwały, zezwalającą organowi wykonawczemu Gminy na dokonanie darowizny. Przyznaje to pośrednio zresztą sam skarżący kasacyjnie w sformułowanej skardze kasacyjnej pisząc, że "podjęcie zaskarżonej uchwały [...] stanowi pierwszy etap pozbawienia skarżącego praw tj. statusu głównego użytkownika / zarządzającego istniejącym lotniskiem użytku wyłącznego". Świadczy to o świadomości skarżącego, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w żaden sposób władczo o jego prawach czy obowiązkach. Może co prawda doprowadzić do stanu, gdy takie rozstrzygnięcie zapadnie – sama jednak nie ingeruje w interes prawny skarżącego. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący na chwilę obecną może mówić jedynie o swoim interesie faktycznym w zaskarżeniu analizowanej uchwały. Konkludując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także naruszenia w sprawie art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem ocenił stan faktyczny sprawy, zaś nieodniesienie się do regulacji ustawy – Prawo lotnicze nie miało wpływu, jak wyjaśniono, na wynik sprawy. Zarazem zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wreszcie zaznaczyć, że wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2189/13 Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o interesie prawnym .w niniejszej sprawie, jakościowo różnej od podówczas rozstrzyganej, gdyż tamta sprawa dotyczyła uchwały Rady Miasta Zamość z dnia 26 listopada 2012 r., nr XXIV/260/2012 w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości, a zatem aktu o odmiennej treści. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.