II SAB/Kr 187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie znak: [...] I. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie 30 (trzydzieści) dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej D. K. z dnia 27 grudnia 2012 r.; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie wniosek oddala. W dniu 20 maja 2014 r. D. K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], zarzucając naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca dnia 27 grudnia 2012 r. wniosła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę nr [...] wydanej dnia 9 lipca 1997 r. w W. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wniosek powyższy nie został rozpatrzony merytorycznie. W sprawie niniejszej według wiedzy skarżącej istnieje faktyczna przeszkoda do jej merytorycznego zakończenia z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z wydaniem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Urząd Wojewódzki - Wydział Infrastruktury wystosował ponaglenie do Urzędu Miasta i Gminy [...] i zażądał ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku D. K. oraz po raz kolejny zażądał przekazania akt administracyjnych związanych z wydaniem rzeczonej decyzji. Wobec braku załatwienia sprawy w ustawowym terminie skarżąca w dniu 20 października 2013 r. złożyła zażalenie stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego., który postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. odmówił wyznaczenia Wojewodzie [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Urząd Wojewódzki w K. zwrócił się do urzędu Miasta i Gminy [...] o odtworzenie akt administracyjnych w zakresie koniecznym dla merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wojewoda wyznaczył dwumiesięczny termin na odtworzenia akt. D. K. pismem z dnia 10 lutego 2014 r. wezwała Urząd Miasta i Gminy [...] do odtworzenia akt administracyjnych w terminie dwóch miesięcy Do dnia wniesienia niniejszej skargi nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie toczy się już 18 miesięcy. Okoliczność ta w zestawieniu z terminami załatwienia sprawy określonymi przepisami k.p.a. bulwersuje i podważa zaufanie obywatela do władzy państwowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił chronologię czynności podejmowanych w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Podniósł, że niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych związane jest wyłącznie z faktem nieposiadania przez organ prowadzący sprawę akt postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9.07.1997 r. znak: [...], w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia wniosku D. K., a więc w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...] wskazanej przez skarżącą. Wobec powyższego termin załatwienia sprawy został przesunięty do czasu uzyskania akt przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższego, działając na podstawie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda wystąpił pismem z dnia 22.05.2014 r. do D. K. o dostarczenie konkretnych i jednoznacznych dowodów wskazujących, że podana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia 9.07.1997 r. znak: [...], dotyczy inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] przy ul. M. w W.. Z załączonej do wniosku D. K. kopii ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], z dnia 9.07.1997 r. nie wynika, że dotyczy ona działki nr [...] przy ul. M. w W., ponieważ w decyzji tej w ogóle nie podano żadnych numerów działek. Ponadto zwrócono uwagę, że stwierdzono rozbieżności zawarte we wniosku D. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], z dnia 9.07.1997 r. We wniosku tym D. K. wskazuje, że wspomniana decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 p. 2 zd. 2 k.p.a., gdyż organ wydający w toku postępowania wyjaśniającego nie uzyska! wymaganego prawem zezwolenia Sądu Opiekuńczego w przedmiocie zgody na budowę urządzeń. Organ administracji publicznej ograniczył się jedynie do odebrania oświadczenia od M. K. tj. matki D. K., która w imieniu córki zezwoliła na przeprowadzenie przez wspomnianą działkę sieci kanalizacyjnej. Dowód nr [...], kopia oświadczenia M. K. o wyrażeniu zgody w imieniu córki na budowę kanalizacji i przepompowni ścieków. Natomiast na dołączonej do wniosku kserokopii Oświadczenia widnieje data: 19.08.98 r. Oznacza to, że oświadczenie to złożone zostało po wydaniu spornej decyzji z 9.07.1997 r., dlatego nie może stanowić dowodu, w oparciu o który wydana została ta decyzja. Zwrócono się także do D. K., o podanie informacji, jeżeli takie posiada, gdzie może znajdować się projekt budowlany tej inwestycji, kto reprezentował Grupę Inicjatywną Budowy Kanalizacji, lub jeśli posiada jakiekolwiek inne informacje bądź dowody związane z ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...], z dnia 9.07.1997 r., o ich przekazanie. W świetle powyższych działań organu - Wojewody [...] brak jest podstaw do zarzucenia Wojewodzie [...] przewlekłości w prowadzeniu sprawy, jak również podejmowania przez organ jakichkolwiek działań dyscyplinarnych wobec pracowników urzędu. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych : winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Zaistniałe w sprawie opóźnienie załatwienia sprawy spowodowane było okolicznościami niezależnymi od organu odwoławczego, a związanymi z brakiem możliwości pozyskania akt sprawy od organu I instancji i toczącymi się w związku z powyższym, z inicjatywy Wojewody [...] postępowaniami o odtworzenie zaginionych akt sprawy. Podkreślić należy przy tym. że organ - Wojewoda [...] dla rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem przepisów prawa, musi dysponować pełnymi aktami administracyjnymi w sprawie. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo administracyjnym, w którym Sądy zwracają uwagę, że tylko pełne i oryginalne akta administracyjne mogą stanowić podstawę dla orzekania przez organy ( np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1626 11. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.01.2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 57/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270) - zwanej dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. skarżąca sprecyzowała, że wnosi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżąca wyczerpała ten tryb, bowiem w piśmie z dnia 25 października 2013 r. złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...]. Tym samym spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy wskazać, że orzekając w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny - po stwierdzeniu, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły - jest uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny, czy w związku ze stwierdzoną przewlekłością miało miejsce rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Dokonując oceny tej kwestii należy brać pod uwagę długość trwania przewlekłości, choć nie jest to przesłanka prymarna (tak NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji z dnia 9 lipca 1997 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Postępowanie to należy do właściwości Wojewody [...], który broniąc się przed zarzutem przewlekłości podnosi, że nie jest możliwe rozpoznanie takiej sprawy bez akt postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę kanalizacji. Akta te jednakże zaginęły, a organem właściwym do ich odtworzenia jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Zdaniem Wojewody okoliczność ta, jako niezależna od niego realizuje przesłankę wskazaną w art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwiania spraw nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Z argumentacją taką nie można się zgodzić. Prawdą jest, że do rozpoznania sprawy nieważności decyzji konieczne jest dysponowanie aktami administracyjnymi związanymi z wydaniem tej decyzji, przynajmniej w takim zakresie, jakiego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie można jednak przyjąć, że brak akt sprawy głównej całkowicie zwalnia organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z obowiązku rozpoznania tego wniosku. Obowiązkiem Wojewody [...] było podjęcie wszelkich działań aby rozpoznanie wniosku stało się możliwe tzn. działań zmierzających do uzyskania akt postępowania głównego (oryginalnych lub odtworzonych). Obowiązku tego Wojewoda [...] nie dopełnił. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że dopiero po 11 miesiącach od otrzymania wniosku strony o stwierdzenie nieważności Wojewoda uzyskał odpowiedź od Burmistrza Miasta i Gminy [...], iż organ ten nie posiada akt sprawy o pozwolenie na budowę (pismo z dnia 3 grudnia 2013 r.). Wojewoda zwrócił się o przesłanie akt pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. i ponownie w dniu 30 kwietnia 2013 r. Po otrzymaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...], że organ czyni starania celem odnalezienia akt w przedmiotowej sprawie - przez kolejnych niemal 6 miesięcy Wojewoda nie podejmował w sprawie żadnych dalszych czynności. Dopiero 2 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] wystosował do organu I instancji kolejne ponaglenie w sprawie, a także w tym dniu wykonano rozmowę telefoniczną z Urzędem Miasta i Gminy [...]. Skutkiem tych czynności była opisana wyżej informacja, iż akta sprawy nie zostały znalezione w Urzędzie Gminy [...], za wyjątkiem samej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności Wojewoda w dniu 5 grudnia 2013 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem dotyczącym ewentualnego posiadania akt w tej sprawie. Tego samego dnia zwrócił się do organu I instancji o wszczęcie postępowania w celu odtworzenia akt sprawy dotyczących decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w terminie do dnia 30.01.2014 r., a w dniu 29 stycznia 2014 r. wyznaczył kolejny termin dla organu I instancji tj. dwumiesięczny od daty otrzymania pisma Wojewody z dnia 29.01.2014 r., przy czym dopiero wówczas organy porozumiały się co do tego, że zakres odtworzenia akt może obejmować tylko te ich część, która jest niezbędna do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Na uwagę zasługuje fakt, że podjęcie opisanych wyżej czynności na początku grudnia 2013 r. związane było z wezwaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 listopada 2013 r., który rozpoznając zażalenie na bezczynność Wojewody [...] zwrócił się do tego organu o przedstawienie stanowiska w sprawie. Odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2013 r. wprawdzie odmówił wyznaczenia Wojewodzie [...] terminu do załatwienia sprawy, jednakże zwrócił uwagę, że okoliczność trwania "negocjacji" w przedmiocie wycofania wniosku przez stronę nie zwalnia organu administracji od rozpoznania tego podania. Wskazano również, że nieuzyskanie akt sprawy również nie stanowi obiektywnej przyczyny zwalniającej z zachowania terminów załatwienia sprawy, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Mimo braku odpowiedzi na pismo z dnia 29 stycznia 2014 r., skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w [...], zakreślające termin do odtworzenia akt administracyjnych na 2 miesiące od otrzymania tego pisma (który to termin upłynął bezskutecznie w dniu 2 kwietnia 2014 r.) Wojewoda nie podjął w sprawie kolejnych czynności wobec Burmistrza Miasta i Gminy w [...]. W dniu 14 maja 2014 r. Wojewoda [...] zwrócił się natomiast do Starostwa Powiatowego w [...] o odtworzenie akt w przedmiotowej sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania pisma Wojewody z dnia 14.05.2014 r. W dniu 20 maja 2014 r. do organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy nieważności wpłynęła skarga D. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skutkiem tego było wystosowanie do niej pisma przez Wojewodę "o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie zarzutów z wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9.07.1997 r.". Do dnia wydania wyroku tj. do dnia 17 września 2014 r. (a więc przez kolejne 4 miesiące) Wojewoda nie podejmował żadnych więcej czynności. W ocenie Sądu wielomiesięczne "przestoje" w prowadzonym postępowaniu czynią zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewoda otrzymał wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 2 stycznia 2013 r. i mimo upływu 20 miesięcy od tego dnia nie był w stanie uzyskać akt sprawy o pozwolenie na budowę. Nie podejmował stanowczych i zdecydowanych kroków celem uzyskania tych akt, swoje postępowanie tłumacząc "negocjacjami" prowadzonymi z wnioskodawczynią, których celem było cofnięcie przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Niewątpliwie taki sposób prowadzenia postępowania wskazuje na naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a. i uzasadnia uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Wyjątkowa pasywność Wojewody [...], a także okres, który upłynął od dnia wniesienia wniosku D. K. uzasadnia przyjęcie, iż stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania rażąco narusza prawo. Podkreślić należy, że rażącego naruszenia prawa Sąd upatruje nie tyle w niezałatwieniu wniosku w terminie, bo rzeczywiście bez akt sprawy jest to co najmniej znacznie utrudnione, ale w opieszałości w podejmowaniu działań zmierzających do ich odtworzenia przez właściwy organ. Dopiero bowiem po ponad roku organy ustaliły, że odtworzenie akt jest niezbędne i ustaliły zakres odtworzenia. Zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 poz.146), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013r. wyniosło 3.650,06 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 36.500,60 zł. Zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 2000,00 zł (dwa tysiące). Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.