II SA/Ke 182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2014r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. T. i B. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 15 listopada 2013 r. znak: [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w O., przy ul. S. (obręb 18, arkusz 2), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 10 o pw. 0,1983 ha, stanowiącej współwłasność B. B., Z. B. i E. T., poprzez udzielenie P. Sp. z.o.o. zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu niskiego ciśnienia PE 100 DN 110, MOP 10 kPa, na długości ok. 26,9 mb przez działkę nr 10 w odległości ok. 2 m równolegle do południowej granicy działki, ustanawiając pas strefy kontrolowanej o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu). Jak wynika z akt sprawy w dniu 26.04.2012r. M. W., przedstawiciel Pracowni Projektów poinformował E. T. o planowanym przebiegu ww. gazociągu przez działkę nr 10. Współwłaścicielka nie wyraziła zgody na lokalizację planowanej inwestycji na jej działce informując, że pozostali współwłaściciele przebywający za granicą również takiej zgody nie wyrażają. W dniu 19.04.2013r. M. W. poinformował E. T. o zmianie trasy projektowanego gazociągu poprzez jego częściowe wniesienie w pas drogowy. Współwłaścicielka ponownie nie wyraziła zgody na przedmiotową inwestycję. W piśmie z dnia 29.05.2013r. J. S., przedstawiciel P. Sp. z.o.o. (dalej jako"Spółka"), zwrócił się do E. T. o wyrażenie zgody na budowę i eksploatację ww. gazociągu, zaznaczając, że w braku porozumienia skierowany zostanie do Starosty wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W celu zawarcia porozumienia, przy pismach z dnia 29.05.2013r. przesłano współwłaścicielkom po 3 egzemplarze projektu umowy wraz z załącznikiem graficznym przedstawiającym przebieg gazociągu. Z uwagi na nie zawarcie ww. umów cywilnoprawnych, pismem z dnia 29.07.2013r. Spółka wystąpiła do Starosty O. z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n., przebieg trasy gazociągu został wyznaczony zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 18 lipca 2012 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą przedmiotowa działka została objęta. Zmiana trasy gazociągu skutkowałaby koniecznością jego wyniesienia poza linię rozgraniczającą teren inwestycji przedstawiony w decyzji lokalizacyjnej, brakiem bezpośredniego dostępu do projektowanej sieci gazowej przyszłych odbiorców oraz koniecznością zmian umów już zawartych z właścicielami sąsiednich nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 9.10.2013r. oględzin ustalono, że działka nr 10 w części, na której planowana jest budowa gazociągu, użytkowana jest jako ogródek przydomowy bez nasadzeń. Na przeprowadzonej w tym samym dniu rozprawie administracyjnej E. T. wniosła sprzeciw wobec projektowanego gazociągu, wskazując na potrzebę rozważenia poprowadzenia gazociągu przez działkę nr 11/3. Przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że trasa gazociągu jest wynikiem analizy różnych wariantów, również tego, o który wniosła E. T., a ponadto już uwzględniono zmiany podnoszone przez właścicieli nieruchomości w trakcie rokowań, minimalizując ewentualne uciążliwości. Zmiana trasy spowodowałaby podniesienie kosztów inwestycji i nie stanowiłaby poprawnego technicznie rozwiązania dla dalszej rozbudowy sieci. W związku z powyższym Starosta O. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 15 listopada 2013 r., w pkt 1 ograniczając sposób korzystania z części nieruchomości, w pkt 2 zobowiązując inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego, niezwłocznie po przeprowadzeniu robót, o których mowa w pkt 1, w pkt 3 informując o ustaleniu w odrębnej decyzji odszkodowania, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź zmniejszy się wartość nieruchomości. W identycznych co do treści odwołaniach B. B. i E. T. zakwestionowały twierdzenie, że zmiana trasy gazociągu spowoduje wydłużenie projektowanej sieci oraz nieuzasadnione podniesienie kosztów inwestycji. Według stron, w wydanej decyzji wadliwie nie określono terminu na wykonanie prac montażowych i nie wskazano zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy uznał, że w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w zgodzie z ustaleniami ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 18 lipca 2012 r. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz trasę projektowanego gazociągu przedstawiono na załączniku graficznym do ww. decyzji oraz projektcie umowy cywilnoprawnej stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Działka nr 10 w części, na której planowany jest gazociąg, użytkowana jest jako ogródek przydomowy, a zatem przebieg gazociągu nie wpłynie na dalsze wykorzystanie tej działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Szerokość stref kontrolowanych została wyznaczona zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wskazał, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nastąpiło po przeprowadzeniu przez inwestora rokowań z właścicielkami przedmiotowej nieruchomości, które nie doprowadziły do uzyskania zgody na wejście na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia gazociągu. Brak możliwości załatwienia sprawy w drodze umowy cywilnoprawnej potwierdza zaś przebieg rokowań. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał za zbędne badanie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec braku przepisów u.g.n. nakładających obowiązek zamieszczania w decyzji terminu wykonania prac montażowych, dopiero zdaniem organu, decyzja o pozwoleniu na budowę umożliwi inwestorowi realizację projektowanego gazociągu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. T. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 i art. 124 u.g.n. w zw. z art. 56 i art. 353 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi pominięcie umowy zawartej między nią a inwestorem. Zgodnie z zawartą umową właściciel zobowiązał się do ustanowienia na żądanie inwestora służebności przesyłu. Skoro więc strony zawarły umowę, zbędne było prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ. Skarżąca wskazała ponadto na wątpliwości, jakie mogą powstać co do terminu początkowego realizacji inwestycji. W praktyce dochodzi bowiem do sytuacji, w których urządzenia umieszczane są w wykopanym rowie a dalsze prace pozostawia się na termin późniejszy. Zasadne jest zatem umieszczenie w treści decyzji terminu na wykonanie robót budowlano-montażowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że umowa między inwestorem a skarżącą nie została w istocie zawarta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji celu publicznego, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie prowadzone przez P. Sp. z.o.o. rokowania ze współwłaścicielami działki nr 10 nie przyniosły rezultatu. Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości przeprowadzenia rokowań. Wskazuje jedynie, po wycofaniu się na rozprawie sądowej z zarzutu pominięcia przez organ umowy zawartej z inwestorem, na konieczność wskazania w decyzji terminu wykonania robót budowlano-montażowych. W toku postępowania administracyjnego skarżąca domagała się ponadto przeprowadzenia gazociągu przez działkę nr 11/3. Zgodnie z art. 50 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego. Decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Bezspornie działka nr 10 stanowiąca współwłasność skarżącej została objęta decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia 18 lipca 2012r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie gazociągu niskiego ciśnienia PE, o czym świadczy zarówno jej sentencja jak i będący integralną częścią tej decyzji załącznik graficzny nr 1 określający linie rozgraniczające teren inwestycji. Uszczegółowienie trasy przebiegu gazociągu nastąpiło na etapie przedstawienia skarżącej projektu umowy cywilnej wraz z załącznikiem nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej na której wrysowano projektowany gazociąg. Brak ustalenia w decyzji lokalizacyjnej trasy gazociągu nie stanowi przeszkody dla jej ustalenia w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. Dyspozycja ust. 1 tego przepisu nakłada obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności. Taki stan wynika z brzmienia zdania drugiego, zgodnie z którym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Go 579/07, LEX nr 357505). Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. M. Wolanin, op. cit. s. 780; wyrok NSA z dnia 27.04.2009 r., sygn. I OSK 664/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 17.11.2009r. sygn. I OSK 185/09, z dnia 23.11.2009r. sygn. I OSK 197/09). W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zatem wydały decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo braku szczegółowego określenia przebiegu sieci gazowej w decyzji lokalizacyjnej, ponieważ to do ich kompetencji należało jednoznaczne wskazanie zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem na podstawie jej ustaleń organy określają w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W związku z tym, to właśnie w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, ONSA 1989, z. 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441/98, ONSA 1989, z. 2, poz. 81). W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do kwestii zmiany trasy projektowanego gazociągu, stwierdzić należy że zarzuty skarżącej w tym zakresie nie są zasadne. Wyjaśnienia inwestora, które przywołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii ustalenia przebiegu gazociągu wskazujące na zapewnienie dalszej rozbudowy sieci i minimalizację kosztów budowy planowanej inwestycji, są przekonujące i nie budzą zastrzeżeń Sądu. O wyborze optymalnego wariantu świadczy również uwzględnienie wniosków właścicieli nieruchomości przez które przebiega gazociąg mających wpływ na minimalizację uciążliwości korzystania z nieruchomości. Organy administracji słusznie podnosiły okoliczność, że działka nr 10 w części, na której planowany jest gazociąg, użytkowana jest jako ogródek przydomowy, a zatem przebieg gazociągu nie wpłynie na dalsze wykorzystanie tej działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Ponadto w pkt 2 decyzji organ I instancji zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego, niezwłocznie po przeprowadzeniu robót polegających na przeprowadzeniu przedmiotowego gazociągu. Z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. wynika, jakie składniki powinna zawierać decyzja. Dodatkowe składniki, tj. termin, warunek czy zlecenie mogą być zawarte w decyzji o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji. Przepis art. 124 u.g.n. ani inne przepisy tej ustawy nie nakładają na organ obowiązku określania terminu wykonania urządzeń. Z tego względu, za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącej dotyczący nie zamieszczenia w decyzji terminu wykonania urządzeń. Jednocześnie należy zauważyć, że zamieszczenie w decyzji obowiązków przy braku przepisów prawa skutkowałoby jej wadą kwalifikowaną, umożliwiającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.