I OSK 3200/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 343/14 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 343/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: A. A. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ostrowie Wielkopolskim (PUP) w dniu 17 maja 2013 r.. Dnia 22 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu Oddziału Zamiejscowego w Kaliszu (WUP) wpłynął wniosek A. A. dotyczący ubiegania się przez WUP o dokument urzędowy potwierdzający okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (UE), niezbędny do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do wniosku A. A. dołączył m.in., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenie z 17 maja 2013 r., dotyczące jego sytuacji życiowej podczas pobytu w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii), a także dokumenty od brytyjskiego pracodawcy mające potwierdzić okresy jego pracy w tym państwie. WUP zwrócił się w dniu 22 maja 2013 r. do brytyjskiej instytucji właściwej do wydania urzędowego dokumentu. Dnia 19 września 2013 r. do WUP wpłynął z brytyjskiej instytucji właściwej dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez A. A. w tym państwie od 20 września 2009 r. do 30 kwietnia 2013 r.. W związku z powyższym w dniu 20 września 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego poinformował A. A. o treści dokumentu SED U002, a także pouczył go o wynikającej z art. 10 k.p.a. możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Marszałek Województwa Wielkopolskiego orzekł w dniu [...] października 2013 r. o odmowie przyznania A. A. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że A. A. nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Polski), a także nie może on zostać uznany za pracownika, który podczas pracy za granicą zachował miejsce zamieszkania w Polsce. Od powyższej decyzji A. A. wniósł odwołanie. W odwołaniu wskazał, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji i wniósł o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 pkt b podpunkt ii) rozporządzenia 1408/71, art. 10 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym ubiega się o zasiłek. W rozpatrywanej sprawie A. A. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełnił on na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia, okresy jego pracy za granicą nie mogą być, co do zasady, uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) w orzeczeniu w sprawie C-272/90 - van Noorden (ECR 1991/5/1-02543), dotyczącym wykładni art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004. W wyroku tym ETS orzekł, że prawo unijne, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Organ podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Stanowisko takie potwierdził także ETS w orzeczeniu w sprawie C-128/83 - Guyot (ECR 1984/9/03507), dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. W wyroku tym ETS wyraźnie stwierdził, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy jej sytuacji osobistej, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy kryteria te nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz powody, które skłoniły ją do wyjazdu do innego państwa. Organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - tj. treści, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenia z 17 maja 2013 r. wynika, iż A. A. przed wyjazdem za granicę od urodzenia nieprzerwanie zamieszkiwał w Polsce. Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w Wielkiej Brytanii, A. A. wpisał w oświadczeniu, że zamieszkiwał w tym państwie w trzech wynajmowanych mieszkaniach. W odniesieniu do swojej sytuacji mieszkaniowej w Polsce podczas pobytu za granicą wskazał natomiast, że posiadał w Polsce mieszkanie stanowiące jego współwłasność, które nie było przedmiotem najmu. W świetle tych informacji należy uznać, że sytuacja mieszkaniowa A. A. w Polsce podczas pobytu za granicą była bardziej stabilna, niż jego sytuacja mieszkaniowa w Wielkiej Brytanii. Okoliczności te mogłyby sugerować, że A. A. nie przebywał za granicą na stałe. Jednakże treść oświadczenia wskazuje, że A. A. przebywał w Wielkiej Brytanii od września 2009 r. do kwietnia 2013 r., tj. przez ponad trzy i pół roku, a jego kontakty z Polską podczas pobytu za granicą ograniczały się do przyjazdów raz do roku na okres jednego miesiąca co oznacza, że jego pobyt w Wielkiej Brytanii był pobytem ciągłym. W treści oświadczenia A. A. stwierdził również, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii był zatrudniony na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, z których ostatnia trwała od stycznia 2010 r. do kwietnia 2013 r., co oznacza, że jego praca w tym państwie miała charakter stały. Należy również wskazać, że w oświadczeniu A. A. zaznaczył, że nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, a tym samym, iż podczas pobytu w Wielkiej Brytanii nie miał w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). W swoim oświadczeniu jako najbliższych członków rodziny wskazał swoją żonę i córkę, które przebywały w Wielkiej Brytanii, oraz swojego syna, który zamieszkiwał w Polsce. Zaznaczył także, że podczas pracy za granicą przekazywał środki finansowe na utrzymanie swojego syna, z którym prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, stwierdził, że ocena, czy osoba "pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym" zależy od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie może tu mieć decydującego znaczenia (...). Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Z akt sprawy wynika natomiast, że syn A. A. jest osobą dorosłą i samodzielną, a tym samym nie można uznać, że prowadził on wspólne gospodarstwo domowe z ojcem. Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania A. A. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania. W treści oświadczenia A. A. zaznaczył, że podczas pobytu za granicą nie prowadził jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym ani w Polsce, ani w Wielkiej Brytanii. Ponadto wskazał, że podczas pracy w Wielkiej Brytanii był w Polsce zameldowany na pobyt stały. Należy jednak zauważyć, że utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z utrzymywaniem miejsca zamieszkania. Takie stanowisko potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. W treści oświadczenia A. A. jako powód, który skłonił go do wyjazdu do Wielkiej Brytanii wpisał: "brak pracy", a także zaznaczył, że nie przebywał w Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu. Jednakże, po analizie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie organu, należy jednoznacznie stwierdzić, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania A. A. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia, tj. powodów, które skłoniły A. A. do wyjazdu do Wielkiej Brytanii ani jego zamiaru. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy organ stwierdził, że A. A. nie może być traktowany jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. A. A., przyjeżdżając do Polski, w istocie zmienił miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez A. A na obszarze Wielkiej Brytanii jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez niego ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia. Organ podkreślił, że A. A. nie może być uznany za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. A. A. nie spełnił również ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a także fakt, że A. A. nie udokumentował żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący A. A. zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono okoliczność, iż centrum interesów życiowych skarżącego mieści się w Polsce, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69 poz. 415 ze zm.). W przypadku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE.L.04.166), okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych, zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytuł III tego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia tych okresów nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. W przekonaniu Sądu I instancji każdy wyjątek od reguły lex loci labori, sformułowanej w pkt 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a), powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a), w związku z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, należy wyłożyć treść tego określenia. Interpretacja musi uwzględniać fakt, że pracodawca wspólnoty, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. W tym zakresie zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 określenie "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc także do świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 883/2004). Natomiast art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EW), Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r dotyczącego wykonania rozporządzenia (EW)883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.I) wskazuje elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania. Zdaniem WSA w Warszawie trafna jest wykładnia dokonana w decyzji Komisji administracyjnej do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2, z dnia 12 czerwca 2009 r. (Dz. U. U.UE.C.2010.10643) dotycząca ustalenia miejsca zamieszkania w trakcie stosowania art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009 za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych. W świetle powyższego w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające jedynie wtedy, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącego podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. W Wielkiej Brytanii przebywał od września 2009 do kwietnia 2013 roku, a więc przez ponad trzy i pół roku, kontakty z Polską w tym czasie ograniczały się do corocznych miesięcznych odwiedzin. Wynika z powyższego, że jego pobyt w Wielkiej Brytanii był pobytem ciągłym. W tym czasie był zatrudniony na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, co również oznacza, że praca w tym państwie miała charakter stały. W tym czasie A. A. nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, więc w czasie pobytu w Wielkiej Brytania, nie miał miejsca zamieszkania dla celów podatkowych w Polsce. W Wielkiej Brytanii przebywał z rodziną tj. żoną i córką. Wprawdzie oświadczył, że pomagał finansowo synowi, który został w Polsce, ale wskazać należy, że syn ten jest dorosły (27 lat) i ma własną rodzinę. Zasadnie zatem organy przyjęły, że miejscem zwykłego zamieszkania A. A. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania. Podkreślił Sąd I instancji, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Również w świetle tej definicji miejscem zamieszkania skarżącego podczas pracy za granicą była Wielka Brytania. Ponieważ w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 miejscem zamieszkania skarżącego podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania, nie jest możliwe odwołanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez A. A. na obszarze Wielkiej Brytanii jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez niego ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niej przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Podkreślił Sąd I instancji, że A. A. nie może być także uznany za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a także fakt, że A. A. nie udokumentował żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, słusznie organy uznały, że nie jest możliwe przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zarzucając, podobnie jak w skardze: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. wraz z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżący nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i brak właściwej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono okoliczność, że centrum interesów życiowych skarżącego mieści się w Polsce, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata W treści skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżący spełnił warunek dla zastosowania art. 65 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, udokumentował bowiem fakt zamieszkania w Polsce podczas zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. Wskazał, że A. A. w czasie wykonywania pracy za granicą posiadał w Polsce mieszkanie, stanowiące jego współwłasność, które nie było przedmiotem najmu. Organ orzekający słusznie wskazał, że sytuacja mieszkaniowa skarżącego w Polsce podczas wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii była bardziej stabilna niż w tym drugim państwie. Nie powinno budzić wątpliwości, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że O. był głównym ośrodkiem interesów życiowych skarżącego od jego urodzenia, również w okresie wykonywania pracy zarobkowej w Wielkiej Brytanii. Skarżący miał stały związek z miejscem zamieszkania w Polsce. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej należy uznać, że w stosunku do skarżącego powinien mieć zastosowanie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że wobec tego, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącego podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania, nie jest możliwe ubieganie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ II instancji dokonał w sposób dowolny oceny dowodów przeprowadzonych w niniejszej sprawie. Analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna była doprowadzić do uznania, że miejscem zamieszkania skarżącego podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Polska. Ponadto organ ten w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który byłby istotny dla rozstrzygnięcia mniejszej sprawy. Skarżący do odwołania z 16 października 2013 r. załączył zaświadczenie z 10 października 2013 r., z którego wynika, że w okresie przebywania w Wielkiej Brytanii opłacał wszystkie należności za mieszkanie znajdujące się w Polsce. Ponadto, jak wynika z załączonego do skargi poświadczenia zamieszkania, syn skarżącego P. A. od dnia 17 listopada 2005r. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem: ul. [...] G., pod którym zamieszkują we wspólnym mieszkaniu jego syn oraz córka. W czasie pobytu skarżącego w Wielkiej Brytanii syn skarżącego kasacyjnie A. A. nie zamieszkiwał zatem w należącym do skarżącego mieszkaniu w O. Dokonywał on opłat związanych z tym mieszkaniem jedynie w imieniu skarżącego i jego żony. Nie utrzymywał on zatem tego mieszkania w czasie, kiedy skarżący wykonywał pracę zagranicą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Socjalnej wskazał, że w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Nadto podniósł, że stanowisko takie jest zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne (por. wyroki z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13 oraz I OSK 729/13). Pełnomocnik skarżącego zarzuca organowi II instancji niewzięcie pod uwagę faktu, że skarżący podczas pracy za granicą był właścicielem mieszkania w Polsce, które utrzymywał. Odnosząc się do tego zarzutu, minister zauważył, że powyższa okoliczność została wzięta pod uwagę przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co znalazło odzwierciedlenie na str. 4 uzasadnienia decyzji. Sytuacja mieszkaniowa skarżącego jest jednak tylko jednym z wielu kryteriów ustalania miejsca zamieszkania wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., z późn. zm.), a co za tym idzie fakt posiadania przez skarżącego mieszkania w Polsce nie może przesądzać o miejscu jego zamieszkania podczas pracy za granicą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie mają jednak uchybienia materialne. Zarzucane naruszenia procesowe związane są bowiem bezpośrednio z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty dotyczące prawa materialnego. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddane zostało rozstrzygnięcie odmawiające przyznania A. A. zasiłku dla bezrobotnych. Przyczyną odmowy było uznanie przez organy obu instancji, że A. A. nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Ustalono także, że nie może być on uznany za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie zarzucił, że organy niewłaściwie zastosowały art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r. wraz z późn. zm.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że A. A. nie należy do kategorii osób utrzymujących podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. W przekonaniu składu orzekającego NSA prawidłowo organy obu instancji przyjęły, co zaakceptował Sąd I instancji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III powołanego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia ostatnio tych okresów nie dotyczy jednak przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004. Stosownie do tego przepisu bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest zatem przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia należy mieć na uwadze, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, co podkreślił Sąd I instancji, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba uwzględnić również fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004). Przepis art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być zatem stosowany jedynie do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Natomiast dla celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust.1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym: • charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; • jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; • prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; • w przypadku studentów - źródło ich dochodu; • jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; • państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Dopiero w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające dopiero, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach o podobnym stanie faktycznym (por. wyrok z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1609/13, wyrok z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1888/13, wyrok z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1608/13, wyrok z 13 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 687/13, dostępne w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl) Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jak również Marszałka Województwa Wielkopolskiego, że A. A. nie mógł być uznany za osobę, która w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miała miejsce zamieszania w Polsce. Z akt sprawy wynika bowiem, że w Wielkiej Brytanii przebywał od września 2009 do kwietnia 2013 roku, a więc przez ponad trzy i pół roku, kontakty z Polską w tym czasie ograniczały się do krótkich odwiedzin Polski. W tym czasie był zatrudniony na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, co oznacza, że jego praca w tym państwie miała charakter stały. W tym czasie A. A. nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, więc w czasie pobytu w Wielkiej Brytania, nie miał miejsca zamieszkania dla celów podatkowych w Polsce. W Wielkiej Brytanii przebywał z rodziną tj. żoną i córką. Do Polski przyjeżdżał raz w roku na okres miesięcznego urlopu. Pomagał finansowo synowi, który został w Polsce, ale wskazać należy, że syn ten jest dorosły (27 lat) i ma własną rodzinę. Zasadnie zatem organy przyjęły, że miejscem zwykłego zamieszkania A. A. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.