VIII SA/Wa 594/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 17 pkt 3 i art. 101 § 3 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] "[...]" z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (dalej także: "GIKS", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]. Przedmiotem wydanego rozstrzygnięcia było zawieszenie postępowania w sprawie odwołania z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości nagród w Urzędzie Kontroli Skarbowej w O. w poszczególnych kwartałach 2013 roku przyznanych głównemu księgowemu, kierownikom komórek organizacyjnych (wydziałów, oddziałów, referatów, wieloosobowych stanowisk, itd.), koordynujących prace komórek oraz radcom prawnym i uzasadnienia przyznanych nagród, do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] skarżąca wystąpiła do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 u.d.i.p., o przekazanie: – nazw komórek organizacyjnych, kwoty nagrody na tę komórkę, liczby kierowników i liczby pracowników tej komórki wraz z podaniem kwoty przypadającej na pracowników i kierowników; – wysokości nagród dla głównego księgowego, kierowników komórek organizacyjnych (wydziałów, oddziałów, referatów, wieloosobowych stanowisk pracy, itd.), koordynujących pracę komórek oraz radców prawnych i uzasadnienia przyznanych nagród. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], Dyrektor UKS w O. przekazał żądane informacje w zakresie wysokości nagród w poszczególnych kwartałach 2013 roku. Nadto poinformował, iż w każdej komórce organizacyjnej jest jedna osoba kierująca. Jednocześnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości nagród w Urzędzie Kontroli Skarbowej w O. w poszczególnych kwartałach 2013 roku przyznanych głównemu księgowemu, kierownikom komórek organizacyjnych (wydziałów, oddziałów, referatów, wieloosobowych, stanowisk itd.), koordynującym pracę komórek oraz radcom prawnym i uzasadnienia przyznanych nagród. Zdaniem organu kontroli skarbowej pracownicy pełniący funkcję głównego księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych nie należą do funkcjonariuszy publicznych, których nie dotyczą przepisy ograniczające prawo osób trzecich do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], skarżąca wniosła odwołanie do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej od ww. decyzji Dyrektora UKS w O. W toku postępowania prowadzonego w sprawie ww. odwołania, GIKS powziął informację, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, pismem z dnia 4 listopada 2013 r., wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności poszczególnych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Mając na uwadze, iż w ww. wystąpieniu zaskarżony został szereg przepisów u.d.i.p., które znajdują zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie odwołania z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia GIKS wskazał, iż w ww. piśmie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł między innymi o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 i ust. 2, a także art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p. w zakresie, w którym nie zawierają legalnych definicji takich kategorii pojęciowych jak: "organ władzy publicznej" oraz "osoba pełniąca funkcje publiczne", a zarazem obejmują uregulowaniami tej ustawy Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej – są sprzeczne z art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Konstytucji RP. Bez właściwego uregulowania terminu "osoba pełniąca funkcje publiczne" w samej u.d.i.p. nie jest możliwe określenie ani jej zakresu podmiotowego, ani praw lub obowiązków tego rodzaju, w tym w sposób pozwalający na zapewnienie co najmniej w wymiarze proceduralnym właściwej ochrony sfery ich prywatności. W zażaleniu złożonym na ww. postanowienie GIKS z dnia [...] marca 2014 r., skarżąca zarzuciła, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów: 1) art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy w stanie faktycznym, w którym przepis ten nie ma zastosowania; 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i nakazanie GIKS niezwłocznego rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania. Uzasadniając postawione zarzuty, skarżąca wskazała, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy, których łączne wystąpienie warunkuje konieczność zawieszenia postępowania tj.: zagadnienie musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, istotne jest by jego rozstrzygnięcie należało do innego organu lub sądu oraz musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z ww. przesłanek, a GIKS chce jedynie opóźnić rozstrzygnięcie sprawy. W opinii skarżącej bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, iż Pierwszy Prezes SN wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie skarżąca wskazała, iż wniosek Pierwszego Prezesa SN został skierowany w związku z faktem, iż zapadły w stosunku do niego wyroki nakazujące udostępnianie informacji publicznych. Zatem wniosek do Trybunału Konstytucyjnego jest wnioskiem niejako we własnej sprawie. Zdaniem skarżącej, Pierwszy Prezes SN korzystając z przysługujących mu uprawnień próbuje wpłynąć na tok spraw, których jest stroną. Skarżąca, powołując się na orzeczenia wskazane w zażaleniu, stwierdziła, że zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., iż zawieszenie postępowania w przypadku przewidzianym w ww. przepisie zachodzi w sytuacji, gdy wyłonienie się zagadnienia wstępnego następuje w toku postępowania, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu administracji lub sądu, zagadnienie wstępne wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia tzn. przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Minister Finansów podniósł, iż ocena legalności rozstrzygnięcia Dyrektora UKS w O. wiąże się przede wszystkim z określeniem granic definicji "osoby pełniącej funkcje publiczne", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kwestią sporną jest bowiem czy pracownicy pełniący funkcję głównego księgowego, kierowników komórek organizacyjnych, koordynujących pracę komórek oraz radców prawnych objęci są zakresem tej definicji, a tym samym czy dotyczą ich przepisy ograniczające prawo osób trzecich do informacji publicznej. Posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych Minister Finansów stwierdził, że wystąpienie Pierwszego Prezesa SN z dnia 4 listopada 2013 r. wyczerpuje znamiona zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a ocena zarzutów w nim podniesionych, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, będzie miała decydujący wpływ na dokonanie przez GIKS oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Dyrektora UKS w O. Odnosząc się do argumentów zażalenia, uzasadniających stanowisko skarżącej, iż osoby wskazane we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., są funkcjonariuszami publicznymi, Minister Finansów wskazał, że mogą być one przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego, nie zaś w trybie dotyczącym zawieszenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. pismem z dnia [...] maja 2014 r. złożyła [...] "[...]" z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie skarżonych postanowień i nakazanie Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej niezwłocznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą. Skarżąca postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym, w którym przepis ten nie ma zastosowania; 3) art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. z uwagi na nie ustosunkowanie się do części zarzutów środka odwoławczego; 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż wystąpienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. nie wyczerpuje znamion zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Posiłkując się wybranymi tezami z orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazała ponadto, że tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej wniosek o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazała szereg rozstrzygnięć sądów administracyjnych podkreślających, iż elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jeśli związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym nie występuje, to nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego. Wyraziła pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest organem administracyjnym ani sądem, o którym mowa w art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powtórzyła, iż ani Dyrektor UKS w O., ani GIKS nie ustalili, czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kierując się wskazaniami kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego przepisu wynika, iż w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego, zwanego także kwestią prejudycjalną organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania. Wobec tego, iż zawieszenie postępowania tamuje jego bieg i przeczy zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni zastosowanego przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest pojawienie się kwestii o charakterze prawnym (nie faktycznym), której rozstrzygnięcie jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy w postępowaniu głównym i która to kwestia z uwagi na jej przedmiot powinna zostać rozstrzygnięta przez inny organ lub sąd w innym postępowaniu niż postępowanie główne. Zagadnienia wstępnego nie stanowią nawet poważne wątpliwości co do aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (głównego), wymagające wyjaśnienia w tym postępowaniu, albowiem wyjaśnienie sprawy pod względem prawnym i faktycznym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnienie wstępne, o którym mowa musi pozostawać w związku z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji, który przejawia się tym, iż brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1570/11 - LEX nr 1367328 oraz z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 924/12 - LEX Nr 1291420, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Wa 2282/11 – LEX Nr 1138911). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej. Tym samym mieści się w pojęciu sądu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że w przypadku rozpoznawania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy zgodności z Konstytucją określonych przepisów prawa występuje przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Przepisy ustawy korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP, a związek pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego musi być ścisły. Wynika to z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który wskazuje na istnienie zależności rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zarówno w postanowieniu organu I instancji, jak i w zaskarżonym postanowieniu organy nie wykazały wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie organu I instancji wskazuje bowiem jako przesłankę zawieszenia postępowania wystąpienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności poszczególnych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej m.in. z przepisami Konstytucji RP, co w ocenie tego organu wyczerpuje znamiona zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister Finansów uzupełnił tą argumentację o wskazanie, iż ocena zarzutów postawionych we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. dokonana przez Trybunał Konstytucyjny będzie miała decydujący wpływ na dokonanie przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Dyrektora UKS w O. Wbrew ocenie organów, zawartej w postanowieniach będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, okoliczności, wskazywane jako uzasadniające zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwalają na zawieszenie postępowania na tej podstawie. Jak wskazano wyżej zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, które wymaga rozstrzygnięcia w innym postępowaniu, bez którego nie jest możliwe zarówno pozytywne, jak i negatywne rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie wydane w innym postępowaniu, które mogłoby mieć wpływ na ułatwienie rozstrzygania w sprawie nie stanowi o zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy organ administracji publicznej jedynie napotyka trudności z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i zastosowaniem prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie w innym postępowaniu, przez inny organ lub sąd warunkuje rozpatrzenie sprawy, w której postępowanie zawieszono. Z tych względów w ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnia uchylenie obu tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Zauważyć jednocześnie należy, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające stanowią rozstrzygnięcia o charakterze procesowym i brak jest podstaw do rozstrzygania przy dokonywaniu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania oceny prawidłowości stanowiska organu wyrażonego w decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], czy też zasadności żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dotyczy to zarówno orzekających w przedmiocie zawieszenia postępowania organów, jak i Sądu. Tym samym brak jest podstaw do dopatrywania się naruszenia przez te organy pozostałych wskazanych w skardze przepisów k.p.a., w szczególności w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz Konstytucji RP. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 3 kwota [...] zł stanowi uiszczony przez [...] "[...]" z siedzibą w W. wpis sądowy.