I OSK 924/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 310/11 w sprawie ze skargi Z. T. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 310/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. T. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 21 maja 2008 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia przez Z. T. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2008 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania z uwagi na brak lokalu, do którego mogłaby się wyprowadzić wraz z rodziną. Komendant Miejski Policji w Krakowie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie opróżnienia lokalu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., który to organ wskazał, że postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, a więc jedynymi przesłankami obligującymi do jego zawieszenia są te określone w art. 97 § 1 pkt 1 – 4 k.p.a., a w niniejszej sprawie żadna z nich nie wystąpiła. Natomiast argumenty o braku innego lokalu innego lokalu mieszkalnego nie mogą, w ocenie organu stanowić podstawy do zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu. Na powyższe postanowienie Z. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca złożyła wniosek z dnia 21 stycznia 2009 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu do czasu wydania orzeczenia przez Sąd w sprawie zawieszenia postępowania, które – zdaniem skarżącej – będzie miało walor rozstrzygnięcia prejudycjalnego dla decyzji w niniejszej sprawie. Komendant Miejski Policji w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. - do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi na postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 180/09, oddalił skargę w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. , sygn. akt I OSK 644/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku pierwszej instancji . Mając na uwadze powyższe okoliczności Komendant Miejski Policji w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. Na to postanowienie skarżąca złożyła zażalenie. Małopolski Komendant Policji w Krakowie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie o podjęciu z zawieszenia postępowania, pomimo iż za słuszny uznał zarzut braku pouczenia o środku zaskarżenia w tym postanowieniu. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, błąd ten został w istocie konwalidowany przez pełnomocnika skarżącej, który złożył zażalenie, a więc skarżąca faktycznie skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. Organ podkreślił, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest aktem wyłącznie o charakterze proceduralnym, niejako technicznym, tym samym nie ma potrzeby dokonywania w nim oceny stanu faktycznego, organ powinien ograniczyć się w tym akcie wyłącznie do oceny zdarzenia, które przyczyniło się do podjęcia postępowania. Ocena stanu faktycznego sprawy powinna nastąpić dopiero w decyzji administracyjnej. Na to postanowienie Z. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając dotychczasowe zarzuty dotyczące braku pouczenia o możliwości złożenia zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji oraz braku prawidłowego uzasadnienia prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia, a także nie wyjaśnienia przyjętej przez organ pierwszej instancji wykładni przepisów prawa, co w praktyce – zdaniem skarżącej – uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli powyższego postanowienia przez organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 310/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Z. T. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazał, że zaskarżone postanowienie ma charakter proceduralny i jego przedmiotem jest wyłącznie kwestia podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, że z konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego wynika, iż instytucja ta jest stosowana na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania obliguje organ do jego podjęcia. Wskazane przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia żądnych wątpliwości co do tego, że przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego ustała, a ta okoliczność obligowała organ – stosownie do ww. art. 97 § 2 k.p.a. – do podjęcia zawieszonego postępowania , co też uczynił Komendant Miejski Policji w Krakowie wydając w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienie Nr [...], utrzymane następnie w mocy przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd za słuszny uznał zarzut dotyczący braku pouczenia o możliwości złożenia zażalenia w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. Jednak – w ocenie Sądu – w niniejszej sprawie nie spowodowało to dla skarżącej negatywnych skutków, bowiem zażalenie takie faktycznie zostało złożone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej i to w przepisanym terminie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła Z. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości postanowienia wydanego przez organ w drugiej instancji, b) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, c) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 16 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważanie całego materiału dowodowego, d) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponownie kwestię braku pouczenia o środkach zaskarżenia w postanowieniu organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Przy czym podkreślić należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza, w jaki sposób dane zagadnienie zostanie rozstrzygnięte, ale wystarczy, że ma ono wpływ na wynik toczącego się postępowania. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zatem zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo. Natomiast w myśl art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z powyższego wynika zatem, że istotą zawieszenia postępowania jest zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ administracyjny ma obowiązek podjąć postępowanie. W niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego – do czasu rozpoznania przez Sąd skargi na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 180/09 oddalił tę skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 644/10 oddalił skargę kasacyjną. Skoro zatem ustała przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego, to organ był zobligowany do podjęcia zwieszonego postępowania. Tym samym uznać należy, że Małopolski Komendant Policji w Krakowie zasadnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy przy tym podkreślić, że wydając postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania organ stwierdza jedynie, że ustały przesłanki do zawieszenia, co oznacza, że nie rozpoznaje na tym etapie sprawy merytorycznie. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania ma bowiem charakter wyłącznie proceduralny, niejako techniczny. Zarzut skarżącej, że nie została pouczona przy postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. o prawie zaskarżenia jest trafny, jednakże to naruszenie przepisów prawa nie miało wpływu na przebieg niniejszej sprawy, gdyż skarżąca działała przez pełnomocnika, który w ustawowym terminie, złożył zażalenie, po rozpatrzeniu którego organ drugiej instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., a więc jej prawo do obrony nie zostało naruszone. Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.