II OSK 1869/15

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/14 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. (nr [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu udzielił S. A. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku dziewiarni o gabarytach części rozbudowanej powierzchni zabudowy 86,90 m2, powierzchni użytkowej 75,30 m2, powierzchni całkowitej 86,90 m2 i kubaturze 356,40 m3, położonej na działce o nr ewid. [...], zrealizowanej w oparciu o decyzję Starosty Zgierskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., zmienionej decyzją z dnia [...] września 2008 r. (sprostowaną postanowieniami tego samego organu z dnia [...] maja 2009 r. oraz [...] maja 2009 r.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po zapoznaniu się z wnioskiem P. W.– na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Zdaniem organu stroną pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dodanego na mocy art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, obowiązującej od 11 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia P. W.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym). Organ zauważył również, że nie prowadzono wobec inwestycji postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ przeprowadził też kontrolę zakończonej budowy i stwierdził, że obiekty te nadają się do użytkowania. W trakcie kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył P. W., zarzucając mu naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak podkreślił skarżący, jest współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja. W efekcie jej realizacji powstał duży zakład przemysłowy położony na terenie przeznaczonym wyłącznie pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie jest postępowaniem, w którym w większości zakres podmiotowy będzie znajdował oparcie w treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jednak w pewnych stanach faktycznych i prawnych krąg ten mogą determinować inne normy prawne. Przepis art. 59 ust. 7 jest niewątpliwie przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie brak przymiotu strony skarżącego nie jest oczywisty. W toku postępowania skarżący przedłożył bowiem decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] września 2008 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. uchylającą decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przedłożone orzeczenia zostały wydane przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Tym samym okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania formalnego postanowienia z art. 61a § 1 K.p.a., a zatem nie można było przyjąć, że kwestia braku interesu prawnego skarżącego jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie tego przepisu jest natomiast wyłączone, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postanowienia organów obu instancji naruszają art. 61a § 1 K.p.a., a organ po wszczęciu postępowania, winien dokonać ponownej analizy sprawy i ustalić, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto w oparciu o art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: • przepisów postępowania mające, istotny wpływ na wynik sprawy poprzez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Starosty Zgierskiego nr [...] z dnia [...] września" a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji, podczas gdy krąg stron uprawnionych do wniesienia takiej skargi określa art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i w konsekwencji uchylenie prawidłowych postanowień organów administracji publicznej, • naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia [...] października 2009 r., a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji, podczas gdy osobą, której wyłącznie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu jest inwestor. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. A., wnosząc o jej odrzucenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu ani podstaw do jej odrzucenia, o co wnioskuje skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w skarżonym wyroku nie uznano, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia [...] października 2009 r. i posiada legitymację do żądania jego wszczęcia, ale że legitymacje tę należy ocenić w świetle art. 28 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie przesądził zatem tej kwestii, bowiem w tym zakresie nie może zastępować organów administracyjnych, a jedynie wskazał na podstawę prawną tej oceny. Analizując kwestię legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie, stwierdzić trzeba, że konstrukcja przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jak trafnie zauważa to Sąd pierwszej instancji, zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 K.p.a. Ograniczenie to dotyczy przy tym postępowania prowadzonego w trybie jurysdykcyjnym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Przepis ten wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tymże funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. Tylko bowiem w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. W przypadku zatem skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego doznaje ograniczenia. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy, natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że skoro nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w oparciu o którą to decyzję wydano przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie, to nie można było przyjąć, że kwestia braku interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z przyczyn powyższych nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, którego zastosowanie w sprawie w literalnym brzmieniu słusznie zostało podważone. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.