III SA/Wa 889/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Trelka, sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant referent stażysta Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy od sierpnia do listopada 2009 r. oddala skargę Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie akt sprawy wynika, że Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] września 2013 r. określił wysokość zobowiązań Gminy W. w W. (dalej: "Gmina", "Skarżąca") z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za okres od sierpnia 2009 r. do listopada 2009 r. w łącznej wysokości 8.269,00 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes PFRON wskazał, że Gmina złożyła deklaracje DEK-I za okres od sierpnia 2009 r. do listopada 2009 r., w terminie określonym w przepisie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"), jednakże nie dokonała wpłaty zobowiązań wskazanych w ww. deklaracjach. W toku postępowania, które zostało wszczęte postanowieniem Prezesa PFRON z dnia [...] kwietnia 2013 r., ustalono, że pomiędzy Gminą a Powiatem L. zawarto umowy o roboty publiczne w ramach których utworzono miejsca pracy dla osób bezrobotnych zatrudnionych na czas trwania robót publicznych, i tak na podstawie: umowy Nr [...] utworzono 2 miejsca pracy na okres od 1 kwietnia 2009 r. do 30 września 2009r., umowy Nr [...] utworzono 2 miejsca pracy na okres od 4 maja 2009 do 3 listopada 2009 r., umowy Nr [...] utworzono 1 miejsce pracy na okres od 3 sierpnia 2009 r. do 30 listopada 2009 r., umowy [...] utworzono 1 miejsce pracy na okres od 3 sierpnia 2009 r. do 30 listopada 2009 r., umowy [...] utworzono 2 miejsca pracy na okres od 12 października 2009 r. do 13 stycznia 2010r., oraz umowy [...] na podstawie której utworzono dwa miejsca pracy na okres od 12 października 2009 r. do 13 stycznia 2010 r. – zmienionej następnie aneksem nr 1 z 13 stycznia 2010 r. na okres od 12 października 2009 r. do 13 lutego 2010 r. W § 2 ust. 1 ww. umów widnieje zapis: "Na podstawie kart referencyjnej Organizatora (tj. Gmina) obowiązany jest nawiązać stosunek pracy z osobami bezrobotnymi, o których mowa w § 1 w pełnym wymiarze czasu pracy w oparciu o umowę o pracę na czas określony równy okresowi trwania robót publicznych" oraz w § 3 ust. 1 jest zapis: "W okresie objętym stosunkiem pracy osoba skierowana przez Urząd jest pracownikiem Organizatora w rozumieniu Kodeksu Pracy". Gmina w odpowiedzi na wezwanie do przedstawienia dowodów, pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. złożyła następujące dokumenty: deklaracje ZUS P DRA za okres objęty wezwaniem tj. od sierpnia 2009 r. do listopada 2009 r., oraz listy obecności pracowników zatrudnionych w ramach umów o roboty publiczne. Z powyższych dokumentów wynika, że Gmina w sierpniu 2009 r. zatrudniała ogółem na etatach 27,3 osoby, we wrześniu 2009 r. – 27,3 osoby, w październiku 2009 r. – 26,5 osób, a w listopadzie 2009 r. – 28 osób. Dodatkowo Gmina przedłożyła sprawozdanie o pracujących, wynagrodzeniach i czasie pracy Z-06 za rok 2009, w którym wykazała przeciętne zatrudnienie ogółem na poziomie 25 pracowników, w tym 5 pracowników zatrudnionych przez Urząd Gminy w związku z pracami interwencyjnymi i robotami publicznymi. W odwołaniu z dnia 5 października 2013 r. Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż z treści decyzji nie wynika z jakich powodów organ prowadzący postępowania nie wyjaśnił kwestii czy rozbieżność między treścią formularzy PFRON eksponujących pojęcia etatu jest korelującym z pojęciami stosunku pracy i pracownika jakimi posługuje się PFRON. W ocenie Gminy rozbieżność ta nie została rozstrzygnięta. Ponadto wskazano, iż organ nie poddał analizie wszystkich dowodów jakie zostały w sprawie zgromadzone i nie dał wyrazu jakie dowody uznał a jakich nie oraz dlaczego ograniczył rozpoznanie sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa PFRON. W uzasadnieniu Minister powołał się na treść przepisu art. 21 ust. 1, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej: "Ord. pod") oraz wskazał, że kwoty określone przez organ pierwszej instancji odpowiadają wysokości kwot wskazanych w złożonych przez Gminę deklaracjach. Ponadto podkreślono, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu dał wiarę wszystkim dokumentom i wyjaśnieniom Gminy, a następnie na tej podstawie wydał decyzję o określeniu zobowiązania Gminy. Minister wskazał, że umowy o pracę zawarte przez Gminę z osobami bezrobotnymi obligowały do wliczania ich do stanu zatrudnienia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.) pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Ponadto, jak wynika z umów zawartych pomiędzy Urzędem Gminy W. a Powiatem L. (§ 3), osoby skierowane do pracy w Gminie W. są pracownikami w rozumieniu Kodeksu Pracy. Ponadto, jak wynika z zapisów zawartych w tych umowach, w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają m.in. przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu Pracy. Powyższe przesądza o konieczności traktowania osób, z którymi zawarto umowy o pracę jako pracowników wliczanych do stanu zatrudnienia również w kontekście ustawy o rehabilitacji (...), co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił Gminie wysokość zobowiązania na rzecz PFRON. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 21 § 3 Ord. pod. poprzez ustalenie wysokości zobowiązania, bowiem obowiązek wpłat na PFRON powstaje z mocy prawa co oznacza, iż w przypadku podlegania obowiązkowi wpłat na Fundusz i nie wywiązania się z niego organ wydaje decyzję określającą wysokość zobowiązania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednocześnie za nieuzasadniony uznano zarzut przedawnienia zobowiązań. Minister wskazał, że zgodnie z mającym w niniejszej sprawie zastosowanie przepisem art. 70 § 1 Ord. pod. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jako że termin płatności za zobowiązania za okres od sierpnia do listopada 2009 r. upływał w 2009 r. to należności za ten okres przedawniają się z dniem 1 stycznia 2015 r. Tym samym należności te nie przedawniły się. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: naruszenie art. 21 § 3 Ord. pod. poprzez ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego Gminy bez weryfikacji jego zasady i wysokości z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności wyjaśnieniami Gminy; art. 122 w zw. z 187 § 1 Ord. pod. poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie w szczególności pism Gminy oraz pominięcie stanowiska Gminy o poddanie przez PFRON analizie art. 21 ustawy o rehabilitacji w części: "zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy" wobec wyrażenia "etatu" używanego w formularzach zgłoszeniowych Gminy, co skutkowało błędnym uznaniem rzeczywistej liczby zatrudnionych w Gminie; art. 122 i art. 187 w zw. z art. 167 § 1 Ord. pod. poprzez nieuwzględnienie wniosków Gminy jakie zostały w toku postępowania i nierozpoznanie kompleksowe sprawy; art. 68 Ord. pod. poprzez ustalenie zaległości w postępowaniu pomimo upływu czasu ustawowo skutkującego przedawnieniu zobowiązań o charakterze objętym niniejszym postępowaniem oraz art. 120 Ord. pod. poprzez naruszenie zasady legalności i praworządności; art. 70 § 1 w zw. z art. 6 Ord. pod. poprzez uznanie, że wpłaty na PFRON są podatkiem w rozumieniu prawa podatkowego, a zatem stosuje się do nich pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku podatkowego, w którym minął termin płatności zobowiązania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że postępowanie organów pozostaje w sprzeczności z zasadą ogólną postępowania podatkowego, zgodnie z którą obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wskazanie faktycznych podstaw dokonanego wymiaru. W niniejszej sprawie żaden z organów nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu ustalenie ilości zatrudnionych osób z wyłączeniem zatrudnienia tych osób które nie powoduje powstania obowiązku wpłat na rzecz funduszu. Tym samym w opinii Skarżącej zostały naruszone przepisy art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 Ord. pod. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Odnośnie zarzutu przedawnienia zobowiązań, Skarżąca podniosła, że w jej ocenie, wpłaty na PFRON nie są podatkiem w rozumieniu prawa podatkowego, zatem jako rodzaj daniny, okres ich przedawnienia należy liczyć w cyklach miesięcznych. Ponadto Skarżąca wskazała, że za chybione należy uznać stanowisko prezentowane przez organ administracji w przedmiocie uznania osób bezrobotnych skierowanych do pracy u skarżącego na podstawie umowy zawartej pomiędzy Urzędem Gminy W. a Powiatem L., jako pracowników, a tym samym przyjęcia że winny być one zaliczane do stanu zatrudnienia u skarżącego. W uzasadnieniu swojego stanowiska Skarżąca powołała się na przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001), w myśl której osoby bezrobotne skierowane do pracy u Skarżącej są to osoby wskazane przez organ czuwający nad promocją zatrudnienia, w tym przypadku Starostwo Powiatowe. Umowa zawierana jest natomiast pomiędzy Gminą a Starostwem, przy czym osoba bezrobotna powierzoną na podstawie w/w umowy pracę wykonuje u pracodawcy, do którego jest skierowana. W wyniku zawarcia takie umowy bezrobotny nabywa umiejętności praktyczne do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy, ale bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. Fakt, że do zawarcia stosunku pracy nie dochodzi, powoduje, że taka osoba w dalszym ciągu pozostaje osobą bezrobotną, mimo że faktycznie świadczy pracę. Reasumując, osoba bezrobotna skierowana do wykonywania określonej pracy nie zawiera z pracodawcą umowy o pracę, a świadczona przez nią w taki sposób praca nie jest stosunkiem pracy. Niemniej przysługują jej niektóre uprawnienia pracownicze jak np.: część świadczeń wynikających z przepisów bhp czy płatne dni wolne. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Skarżącej uznać należy, że osoby wskazane przez organ administracji jako pracownicy, podczas gdy faktycznie pozostają one osobami bezrobotnymi i nie są pracownikami w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, nie powinny być wliczane do stanu zatrudnienia Skarżącej. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, natomiast ustosunkowując się do zarzutu, iż wpłaty na PFRON nie są podatkiem wskazał, iż wpłaty te należy traktować jako quasi podatek i stosować przepisy dotyczące podatków. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji (...) do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 3a1, 3b, 3c i 3g, art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 33 ust. 4a, 4a1, 4c, 7 i 7a, oraz art. 38 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.: dalej: "u.p.d.o.f.") stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i art. 49b, przepisy Ord. pod., z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Z zacytowanego powyżej przepisu jednoznacznie wynika obowiązek stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i stosowania zasad obowiązujących w tym akcie prawnym. W konsekwencji stwierdzić należy, iż zastosowanie do wpłat na PFORN znajdować będą również przepisy dotyczące instytucji przedawnienia zobowiązań, wobec czego zarzut Skarżącej należy uznać za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON w przedmiocie określenia Gminie W. zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od sierpnia do listopada 2009 r. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do wpłat na PFRON stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi PFRON. Odesłanie zawarte w tym przepisie oznacza, nie tylko obowiązek stosowania norm wynikających z przepisów prawa materialnego, ale również obowiązek stosowania zasad określonych w Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu decyzje organów administracji wydane w rozpoznawanej sprawie nie naruszały przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. W myśl art. 21 § 3 ustawy Ord. pod., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b, przepisy ustawy Ord. pod. Zważywszy na odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej wskazać należy, że brak było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON. Zgodnie z mającym w niniejszej sprawie zastosowanie przepisem art. 70 § 1 ustawy Ord. pod. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jako że termin płatności za zobowiązania za okres od sierpnia do listopada 2009 r. upływał w 2009 r. to należności za ten okres przedawnią się z dniem 1 stycznia 2015r. Tym samym należności te nie przedawniły się; w konsekwencji twierdzenie Strony należy uznać za bezpodstawne. Sąd zgodził się ze Skarżącą, że należności na rzecz PFRON nie są podatkiem. Opłaty te mają charakter należności publicznoprawnej pobieranej na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji. Przepisy te do określenia i poboru opłaty odsyłają do przepisów Ordynacji podatkowej. Z tych też powodów organy administracji mają uprawnienia do określenia wysokości opłat na rzecz PFRON na podstawie art. 21 § 3 ustawy Ord. pod. Wpłaty na PFRON z tytułu nieosiągania poziomu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji dotyczą pracodawców w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy, zatrudniających ogółem co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Podmioty, którym można przypisać przymiot pracodawcy na gruncie polskich przepisów - są potencjalnymi podmiotami wpłat na PFRON. Zgodnie z ww. artykułem ustawy o rehabilitacji (...) pracodawcy z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonują miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Natomiast art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji (...) stanowi także, że pracodawcy dokonują wpłat, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, w terminie do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat, składając równocześnie Zarządowi Funduszu deklaracje miesięczne i roczne poprzez teletransmisję danych w formie dokumentu elektronicznego według ustalonego, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Z analizy ustawy o rehabilitacji oraz innych przepisów dotyczących promocji zatrudnienia nie wynika, aby gmina była traktowana inaczej niż inni pracodawcy. Z akt przedmiotowej sprawy wynikało, że na podstawie umów o roboty publiczne zawartych między Urzędem Gminy W. a powiatem L. reprezentowanym przez Starostę L. wójt gminy zobowiązał się do utworzenia w ramach robót publicznych miejsc pracy dla osób bezrobotnych. Na ten cel otrzymał ze Starostwa Powiatowego określone kwoty tytułem dotacji celowej. Warunkiem skorzystania z przedmiotowego programu było nawiązanie przez Wójta stosunków prawnych z osobami bezrobotnymi w pełnym wymiarze czasu pracy w oparciu o umowy o pracę na czas określony równy okresowi trwania robót publicznych. Jak wynikało z zawartych w tych umowach regulacji, w sprawach nieuregulowanych umowami zastosowanie miały m.in. przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu Pracy. Powyższe przesądza o konieczności traktowania osób, z którymi zawarto umowy o pracę jako pracowników wliczanych do stanu zatrudnienia również w kontekście ustawy o rehabilitacji, co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. W ocenie Sądu nie miało wpływu na obowiązek uiszczania opłaty to, że pracodawca uchybiał w terminowym zawieraniu umów o pracę. Z akt sprawy wynikało bowiem, że osoby te stawiały się do pracy co potwierdzała lista obecności osób wykonujących roboty publiczne. Podnieść także należy, że sama Skarżąca w piśmie do PFRON wskazywała te osoby jako jej pracowników. Na podkreślenie zasługuje także to, iż Skarżąca złożyła deklaracje DEK-1 na PFRON za poszczególne miesiące 2009 r. W ocenie Sądu powyższe działania wskazują jednoznacznie, że Skarżąca miała świadomość istnienia obowiązku zapłaty należności na rzecz PFRON, który to nie został przez nią wykonany. Mając na uwadze powyższe oraz w kontekście zabranego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania naruszenia podnoszonych przez Skarżącą przepisów art. 122 i art. 187 ustawy Ord. pod. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo z zachowaniem zasad je normujących zaś rozstrzygnięcia podjęte przez organy administracji były prawidłowe i odpowiadały ustaleniom w nich dokonanych. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, zatem stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił